中央每年拨款160多亿元实施农村义务教育学生营养改善计划——

革命老区广西百色市平果县韦斯理小学，学生们在学校饭堂领取免费午餐。罗郅肯摄

革命老区广西百色市平果县韦斯理小学，学生们在学校饭堂领取免费午餐。罗郅肯摄

　　10月26日，国务院决定启动实施农村义务教育学生营养改善计划，中央每年拨款160多亿元，按照每生每天3元的标准为农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助。政策约惠及680个县市的2600万在校学生。

　　本期周刊围绕这一话题，刊发深度报道和言论，呼唤通过信息公开以及完善的制度设计确保160亿元真正落实到位，让孩子们的“小餐桌”保质保量。

　　10月26日，国务院决定启动实施农村义务教育学生营养改善计划：中央每年拨款160多亿元，按照每生每天3元的标准为农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助，普惠680个县市、约2600万在校学生。

　　消息一出，赞誉声一片，有人说，仅仅半年的时间，政府就“接棒”由民间公益人士发起的“免费午餐”项目，这在国内外都为罕见，是政府、社会组织和民间力量的一次良性互动，将可能成为政府与民间协同共治的范例；

　　还有人说，由民间力量推动的“免费午餐”的实践为政府的决策提供了依据，体现了公众对社会现实问题的理性对待，也在公众心目中重新树立了支持公益、参与公益的信心。

　　但是，还有一部分担忧之声值得重视：我们曾有过前车之鉴，回首过往，转移支付过程中的截留、挪用甚至贪污，国家多项补贴被“吃空饷”、学生营养餐曾经出现的质量、安全问题……都还历历在目。这160多亿元的财政补贴，能不能真正“补”到孩子身上？能否保质保量地让孩子吃到肚子里？还值得担忧。

　　孩子是明天的希望，一个惠及2600万名学生的计划项目，如何保证良好实施？需要思考和做的，还有很多。

　　保持警醒——

　　莫让喜事变烦忧

　　一项利国利民的举措，需要完善的制度设计进行匹配。制度越完善，就越大程度地保证不遭个别人钻“空子”，让政策落空或者背离初衷。

　　中央财政直接拨款给予学生补助，遭个别人钻制度“空子”，“吃空饷”的恶劣事件此前已有先例。一年前，在国家实施中等职业学校国家助学金和免学费政策的过程中，就有个别地区和学校钻制度漏洞，违纪违法，虚报学生人数套取国家助学金，在社会上造成了极其恶劣的影响。

　　专家指出，避免这种虚报人数“吃空饷”的做法在160亿元的计划中再次发生，需要严格的制度规定和完善的执行规程。

　　在我们的邻国印度，也有值得借鉴的经验和教训。

　　1995年，印度启动“国家初等教育营养支持项目”，又称“免费午餐计划”，这项计划在2002年由印度最高法院下令推广到全国，到如今，每年约有1.2亿中小学生每天能享用到一顿免费午餐。每年印度政府为此投入的经费在20亿美元左右，这也是到目前为止世界上最大的学校免费午餐项目。

　　尽管这个项目让很多穷人家的孩子受益，但是，项目执行过程中暴露出的制度缺陷，尤其是腐败问题令人警醒。2005年，警察一次性查获了从国家仓库贪污走的“免费午餐”项目专用的8辆货车，上面装载了2760袋大米；2006年，某村居民指控当地老师集体贪污和挪用了“免费午餐”；2011年，国大党领袖拉胡尔甘地指控反对党挪用经费，致使一些学校有3个月未能享用到“免费午餐”……有印度媒体这样评价：“广泛”的财务违纪问题在“免费午餐”项目中被暴露出来。

　　出现类似问题的不只印度，就在党中央国务院提出“免费午餐”项目后的两天，台湾版的“免费午餐”项目也爆发了丑闻，新北市“校长集体向营养午餐业者索贿”案，导致十余人被收监，让整个台湾教育界蒙羞。

　　专家指出，避免类似的问题在160亿元的计划实施过程中出现，应该要求相关执行部门严格执行国家财政资金管理法律和财经纪律，加强监督与检查，坚决查处违规行为，保证每一分钱都要发挥最大的效益。

信息公开——

　　执行过程引入公众监督

　　有评论指出，从半年前民间力量倡导发起“免费午餐”项目，得到社会各界的热烈响应，到后来政府“接力”，对农村义务教育儿童的午餐给予更大的关心和保障，这个过程已经成为凝聚爱心、振奋人心、重塑公益信心的过程。因此，这160亿元是否真正落实到位，是否真正惠及孩子，不仅关涉到国家政策的落实，还关涉到千千万万社会公众对公益事业的热情、对政府公信力的信心。

　　“免费午餐”项目发起人邓飞在接受媒体采访时的一段话发人深省，“还不知160亿元如何运作，但我们有过一次痛心的经历，以供借鉴。我们曾经跟一个学校谈免费午餐计划，让学校报预算，结果他们交上来的预算里，建一个食堂就需要60万。我告诉他们，不是来给他们盖食堂的，只要有个地方能把孩子们的饭做好就行，孩子们可以打完饭回教室吃。我们收到的捐款都是为了让孩子吃好饭，不能消耗在其他地方。”

　　印度也意识到在“免费午餐”政策的执行过程中信息公开的重要性。据了解，印度要求，承担“免费午餐”计划的学校都必须要公开菜单和账本。

　　除了信息公开，为了让午餐配给保质保量，“标准化”也是非常重要的工作。据了解，印度中央厨房的配菜单由印度营养研究所的专家制定，其卫生状况符合国际食品卫生标准，而且，有明确的营养配比规定。例如，提供给一到五年级孩子的每顿午餐应含有450卡路里和12克蛋白质，而更高年级孩子的午餐则必须含有700卡路里和20克蛋白质。

　　邓飞及其团队也注意到了这个问题，“为了方便监督，我们把免费午餐进行了标准化，保证每个孩子都必须有一个鸡蛋、一碗饭、一个菜。这样，即便中间可能有克扣，最多是鸡蛋小一点，饭里的米少一点，但是这3样东西你得保证给孩子端上来。”

　　专家指出，目前我们国家还仅有“每人每餐3元”的“粗线条”的规定，还需要在执行过程中，在午餐的配比和营养搭配上做进一步的细化。

制度建设——

　　建立完善的配套措施

　　160亿元的具体执行方案尚在制定当中，很多专家提出了不同的意见和建议，有的建议采取地方政府和学校自己承担的办法；有的建议采取借鉴印度的做法，中央政府招标采购，交给包括免费午餐团队的非政府组织来做；还有的建议政府和非政府组织共同运作。

　　尽管运作的方式方法上不拘一格，但是在如何确保资金专款专用，落实到位方面，专家们的观点却十分一致，“目前这种专项拨款补贴，遇到的最大的问题是专用资金中途被截留，不能完全到位。一定要切实加强管理，严管中央专款补贴，杜绝私自占用专项拨款以用于其他用途或者牟取私利，从而导致贫困学生少获得，甚至不能获得应得的补助。”

　　对此，中央财经大学财政学院院长马海涛建议，制度要科学化、精细化。“要建立独立账本，达到专账专用。”财政部财政科学研究所基础理论研究室主任杨良初也在接受采访时指出，“目前，监管力度不够，时常出现问题发生了却没有人管的情况。如果补贴资金没能直接落实到补贴对象身上，中央补贴就失去了它原本的意义。这样有可能造成拨下去的资金越多，某些部门甚至个人收益就越多。要加大惩罚力度并且把责任落实到相应的责任人身上，一旦中央补贴资金在落实期间，出现类似没有完全拨下去的问题，要严格查处，给予严厉处罚。同时，审计部门也要加大审计力度。”

　　160亿元，一项大工程，令多方受益，不但利于农村地区孩子的身体素质的提升，利于社会各界的人心凝聚，也利于公共政策落实过程中制度建设的完善。希望切实落到实处！