“国五条”能否破解“入园难”

   ——专家解读国务院常务会议五项措施

国务院常务会议研究部署当前发展学前教育政策等

新华网北京１１月４日电（记者 吴晶）３日召开的国务院常务会议就解决“入园难”问题提出五项措施，引起社会各界广泛关注。“国五条”能否破解“入园难”难题，记者就此采访了有关专家。

明确开出“任务书”

国务院常务会议开宗明义地指出：学前教育仍是各级各类教育中的薄弱环节，教育资源严重不足，城乡发展不平衡，师资队伍不健全，一些地方“入园难”问题突出。

２１世纪教育发展研究院副院长熊丙奇说，中央政府对学前教育现状的判断符合客观实际，表明已对“入园难”问题高度重视，这是有助于问题解决的良好开端。

作为破解“入园难”的“任务书”，“国五条”主要包括“扩大学前教育资源”，“加强幼儿教师队伍建设”，“加大学前教育投入”，“强化对幼儿园保育教育工作的指导”，“完善法律法规，规范学前教育管理”。

“国五条”中，有些表述与今年７月公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（２０１０－２０２０年）》一脉相承，如“大力发展公办幼儿园”，“鼓励社会力量办园”，“加强幼儿教师队伍建设”等。

“这些措施都是直接针对学前教育资源不足的问题，对解决问题是有所作用的。”熊丙奇说。

近年来，随着人民经济生活水平的不断提高、独生子女的数量增多，社会对专业化学前教育的需求日益强烈，但学前教育资源严重不足，这就产生了“入园难”、“入园贵”、“入园差”等问题。

据统计，２００９年全国学前三年毛入园率仅为５０．９％，学前一年毛入园率也只有７４％。城乡学前教育发展差距显著，２００７年全国城镇学前三年毛入园率为５５．６％，农村只有３５．６％，两者相差２０个百分点。

根据中国教育政策研究院的调研分析，当前，中国城市和农村都存在幼儿“入园难”问题，但又各具不同特点。

在城市，过去由单位、集体举办的作为福利性质的幼儿园被关、停、并、转，同时一些地方将幼儿园推向市场，减少或停止投入，导致具有较高质量的普惠性公办学前教育资源越来越少，相对优质的民办幼儿园根据市场需求收费高涨。迄今我国中西部农村尚有近４０％的乡镇没有一所中心幼儿园，有近三分之二的农村幼儿没有机会接受学前教育，学前教育教师大多缺乏专业培训，“入园差”的现象十分普遍。

针对城乡“入园难”的差别化问题，“国五条”首先在增加资源上下工夫，提出“城镇小区要按照国家规定配套建设幼儿园”，“从今年开始，国家实施推进农村学前教育项目，重点支持中西部地区乡村幼儿园建设”。同时，又在管理上有要求，如“引导和支持民办幼儿园提供面向大众、收费较低的普惠性服务”，“加强民办幼儿园收费管理，坚决查处乱收费”等措施。

落实“国五条”仍面临多道“槛”

熊丙奇认为，虽然“国五条”针对的都是当前学前教育的实际状况，但也触及了教育改革和发展的深层次问题，若要真正获得贯彻落实仍面临很多问题。

例如，“国五条”要求加强幼儿教师培养，但是如果不能规划好学前教育的发展，为学前教育营造比较好的环境，幼儿教师的职业吸引力就比较低，目前幼教专业和院系设置较少、报考人数不多的局面就不会改变；“国五条”要求各地在５年内对幼儿园园长和教师进行一轮全员培训，如果缺乏对幼儿园内部管理的监管细则，有些需要追求市场回报的民办幼儿园就未必会遵照执行；“国五条”提出防止和纠正幼儿园教育“小学化”倾向，如果幼儿园升小学、小学升初中的“择校”现象不改变，幼儿园教育也不可能独善其身，做到“遵循幼儿身心发展规律”，“坚持以游戏为基本活动”。

“因此，要改变一系列的教育制度，必须使学前教育发展的外部环境真正完善起来。”熊丙奇说，“这其中最根本的解决方案是将学前一年教育纳入义务教育。”

近年来，伴随着“入园难”的愈演愈烈，将学前教育纳入义务教育的呼声日益高涨。熊丙奇认为，国家应把学前教育提上纳入义务教育的日程，促使各级政府真正担负起发展学前教育的职责。

众所周知，学前教育资源不足的首要原因是投入不足。根据熊丙奇的观察，地方政府之所以对学前教育投入不够，不是没有财力，而是不够重视。许多地方政府更乐于将公共财政投入到很容易体现教育发展水平的高中和高等教育领域，而对学前教育投入甚少，在管理人员编制、办学标准制定等方面都存在缺位。

“如果没有外在力量的推动，地方政府还是会缺乏动力。”熊丙奇说。

长期以来，我国的幼教经费一直只占整个教育经费支出的１.３％左右，而发达国家学前教育经费占总教育经费支出一般达到３％以上。２００６年，我国把“国家将义务教育全面纳入财政保障范围”，写进了新修订的义务教育法。２００８年，得益于财政保障机制的改革，中国在城乡全面免除义务教育阶段学杂费，真正实现了让每个孩子“有学上”。

“过去的经验证明，‘义务教育’既是对受教育者的保障，也是对各级政府的强制性推动，这对于发展学前教育同样适用。”熊丙奇说。

此次国务院常务会议提出的“国五条”对各级政府提出了明确要求：将学前教育经费列入各级政府财政预算，新增教育经费向学前教育倾斜。但熊丙奇关注的是“倾斜政策能否落实，不落实后怎么问责”。

虽然不少专家都表示从现实与能力两个层面来讲，学前教育要纳入义务教育“暂时”没有可能性，但也不否认这“只是个时间问题”。

按照发达国家学前教育一般占教育经费投入３％到５％的比例测算，熊丙奇坚信，在目前学前一年毛入园率７４％的基础上，纳入义务教育的目标不难实现。

目前，北师大学前教育研究所正致力于“学前一年教育纳入义务教育的条件保障研究”的课题。

中国青年政治学院青年发展研究院院长陆士祯指出，我国应从立法层面将学前教育纳入义务教育的范畴，保证每个孩子都可以接受学前教育。同时鼓励社会力量兴办特色幼儿园，维持较高收费，类似国外的私立中学、私立小学，满足多样化的受教育需求。

长效机制是关键

“国五条”中有一项表述引起了专家的注意——支持街道、农村集体和有条件的行政事业单位、企业办幼儿园。

针对媒体频繁曝光的幼儿园无证办园、质量堪忧等问题，国务院常务会议提出要“严格执行幼儿园准入和年检制度”，“分类治理、妥善解决无证办园问题”。

熊丙奇建议，在公办幼儿园无法一次性满足入园需求的情况下，政府部门应首先投入资金，帮助幼儿园改善办学条件、设施和师资队伍建设，使这些幼儿园转变为合格学前教育机构。

为了强化政府财政投入的职责，“国五条”要求：将学前教育经费列入各级政府财政预算，新增教育经费向学前教育倾斜。

这项规定与２００６年新修订的义务教育法对薄弱学校建设的表述有类似之处。不少专家担心，一如义务教育改革和发展所遭遇的问题，经费倾斜政策能否落实，不落实后怎么问责，依然需要从制度层面加以保障。

在专家看来，由于公办幼儿园在整个学前教育机构中所占比例很小，优质民办幼儿园在旺盛的受教育需求下仍将保持较高收费标准，在城市解决“入园贵”的问题并非一朝一夕之事，在农村要保证每个适龄儿童入园也是一项艰巨任务。

今年７月公布的《教育规划纲要》提出在１０年内，基本普及学前两年教育，有条件的地区普及学前三年教育。

在这一远景目标的框架内，国务院常务会议进一步提出：要以县为单位编制学前教育三年行动计划，在科学测算入园需求和供需缺口基础上，确定发展目标，分解年度任务，落实经费，有效缓解“入园难”问题。

熊丙奇说，学前教育出现今天的短缺，与过去一段时期政府有关部门对生源情况缺乏预测、对幼儿园建设缺乏长远规划有关。为了做好长远规划，倾听民意、进行科学民主决策很重要，包括政府怎样布局、怎样对学前教育机构进行管理，都要广泛征询意见。