胡锦涛总书记前不久在中央党校省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上强调，要进一步加强和完善流动人口和特殊人群管理和服务，完善特殊人群管理和服务政策。那么，治理“城中村”将于何处着手？从哪里突破？最近，半月谈记者在北京、上海、广州三地的“城中村”进行深入采访，发现各地都有不同的思考和探索。尽管做法未必完全成熟，但努力的方向给人以启迪和希望。（《半月谈》2011年第7期）

　　北京大兴区老三余村试点城乡结合部封闭管理模式，这些社区早上6点开放，晚上11点后关闭村门，无特殊情况不得出入。

　　北京：社区化管理在质疑中前行

　　冬季不管天多冷，北京市大兴区西红门镇大生庄村的流动人口管理员王泽林都会在六点半之前起床，洗漱、吃饭之后，就开始挨家挨户敲门窗，听到屋里有人回答才离开。他说，我们村的流动人口来自全国27个省份，南方人很多，有的不会用炉子，害怕煤气中毒，所以每天早上都要叫醒了才放心。

　　“晚提醒、早叫醒”是实行社区化管理的村庄提供的服务之一。2010年3月，北京市在部分城乡接合部地区试点推行社区化管理，“建围墙、安街门”是这一管理模式的直接表现，因此也被一些媒体解读为“封村”而受到质疑。最近，半月谈记者走进这些村庄，发现社区化管理的内涵正在朝着强化服务的方向延伸和拓展。

　　三个80%加速“城中村”治理

　　大兴位于北京城区南部，随着城乡一体化进程加快和“城南行动计划”不断深入，大量流动人口涌入这里。近年来，在大兴区黄村、西红门、瀛海、旧宫和亦庄5个镇，形成了90余个流动人口与常住人口比例倒挂村，有的村流动人口甚至达到了常住人口的10倍。

　　由于这些村落大多处于自然开放状态，闲杂人员任意往来，村庄长期管理无序。据统计，近5年来大兴区80%的案件发生在这些地区，抓获的违法犯罪人员80%暂住在这里，被侵害的对象80%也是暂住在这些地区的流动人口。

　　“污水横流、垃圾遍地，几乎没有下脚的地方，打架、吵架、丢东西的事儿三天两头发生。”大兴区老三余村，不止一位村民如此形容社区化之前的乱象，“自行车放门口一转眼就没了，村里到底有多少人谁也说不清楚。”

　　经各村村民代表大会讨论通过，从2010年3月起，大兴区财政投资9000万元在流动人口倒挂村实施社区化管理试点。其主要措施包括：

　　——“建围墙、安街门、守路口、设岗亭”。改造开放式的自然村，变为封闭式或半封闭式社区进行管理。村内人员、车辆实施持证出入，村庄主要路口24小时专人值守。

　　——“三站合一”。建立村庄综治中心，将原有的社区警务站、流动人口管理服务站、巡防工作站合一。同时，在每个村庄的综治中心设立“民调室”，由社区民警与村委会干部共同开展村内矛盾纠纷调处工作。

　　——“上人防”。按照实有人口2.5‰配备巡防队、流动人口5‰配备流动人口管理员，明确两支力量的职责任务，规范工作程序，发挥辅警作用。

　　——“上技防”。根据各村街巷胡同的分布、数量等情况，评估每个村庄监控探头的需求量，确定需要安装的点位，进行统一安装。并在镇、村分别建立监控平台，实行24小时专人值守，实现村庄网上巡逻。

　　大兴区金星派出所所长杨凤忠介绍，从2010年3月金星地区16个自然村实行社区化管理以来，当月发案数量同比下降27%、环比下降22%，治安环境明显改善。

　　管理向服务延伸

　　社区化管理模式的推动者之一、大兴区公安分局局长陈德宝说：“社区化管理是系统的工程，最终目的是让村庄居民能够享受到城市社区生活的服务。”

　　来自山东的巩加营是一名残疾人，目前在大兴区西红门镇大生庄村开了一家小商店。“我来京七八年了，以前住在村外，这两年村里环境好了，我才搬来。”巩加营说，实行社区化管理后，村里有了专门的保洁队，卫生环境比以前好多了。有点生活上的问题，跟村里“外管站”说一声，一般都能帮助解决。

　　巩加营所说的“外管站”就是村里的综治中心。记者看到，这里不但分门别类设置了办理各种手续的柜台，还提供“外来务工者指南”等读物以及计生药具等服务项目。

　　中心工作人员介绍，他们免费提供村内的房源信息，并将附近经过核实的正规单位的用工需求统一收集后，每周在中心外“摆摊”，免费向村内的外来务工人员提供。“现在村子里张贴的招工小广告明显减少，流动人口找工作也更加方便、放心了。”

　　来自山西的司马美峰夫妻二人从这里找到了满意的工作。在村子附近的百纳物流公司工作一年后，夫妻俩因业绩出色，公司奖励出国旅游。司马美峰高兴地告诉记者，没想到我们两口子打工还能出国，多亏了“外管站”给我们介绍工作啊！

　　记者在采访中了解到，社区化管理模式基本确定后，对流动人口的服务工作正在不断加强。2011年，大兴区提出了“三个延伸”的理念：从村内向村外延伸，从硬件向软件延伸，从管理向服务延伸。

　　大生庄村党支部书记李武江说，一个占地至少260平方米的综合服务中心在今年内就将投入使用。“服务中心将在整合现有服务项目基础上，提供更多内容。房屋租赁、就业用工、社保报销等服务就不用说了，将来村里的流动人口子女上学，服务中心都可以帮助联系附近的打工子弟学校、民办学校，同时将村卫生所纳入服务中心，为村里的居民提供基本的医疗卫生服务。”

　　记者在寿宝庄、老三余等村看到，规模不等的综合服务中心都在紧锣密鼓地施工中。

　　有家一样的感觉

　　社区化管理给这些村子带来的变化是明显的，最大的变化在人心。在寿宝庄村，东北来京人员严静告诉记者：“原来村里特别乱，除了睡觉根本不想回来，现在真有点家的感觉了。”

　　“不管是常住人口还是流动人口，归属感都增强了。”李武江说，很多南方来的务工人员，不了解煤火的使用常识，村里人经常提醒提醒，拉近了彼此的距离。现在大生庄村的常住人口和流动人口关系融洽，谁家有个婚丧嫁娶的大事，不管外地的还是本地的，都伸手相助。

　　由归属感带来的“自觉”意识体现在村民生活的方方面面。有人进村租房子，总会有人热情地帮忙介绍房源，房主也会主动提醒房客，必须到综治中心签署管理协议；经商的村民每天收摊后，都会自觉打扫门前卫生，以往垃圾遍地的情形再也见不到了。

　　李武江告诉记者：“原来需要10多名管理人员，现在四五个人就够了，通过与绩效奖金挂钩、建立人人随时监督等机制，管理人员的自觉性也大大提高，能够主动地提供服务。”

　　由于村庄环境美化、治安情况好转，越来越多较高层次的务工者愿意到村子生活。而村庄在加强和完善社区化管理的同时，也越来越多地把眼光投向村外。李武江说，我们将逐步引入相对高端的产业，改变原来低效、粗放的产业结构，使之与村庄的社区化管理相互促进，提高务工人员的收入。

　　稳定的工作和较高的收入是化解矛盾的根本出路。不少外来务工者告诉记者，手里有钱了，生活环境好了，矛盾自然就少了。

　　中国人民公安大学教授安瑛说，社区化管理模式是城乡接合部和流动人口管理模式从传统的粗放型、排斥型向集约型、融合型的转变。社区化的管理和服务控制了发案数量，维护了环境秩序，并逐步形成流动人口长住化态势，无疑可以实现管理成本投入与产出的良性循环。

　　据首都综治委2011年3月公布的数字，北京已有13个区县的444个村庄实现了村庄社区化管理，完成了计划的66.7%；2010年全年，北京城乡接合部地区刑事案件发案同比下降49.1%，实现了发案少、秩序好、群众安全感和满意度上升的目标。

广州：“引导式服务”让流动人口享受“柔性管理”

　　近年来，随着广州市“南拓战略”的实施，番禺区在城市化进程中快速发展，成为大量流动人口求职创业的旺地。总面积786.15平方公里的番禺区有户籍人口99万，暂住和就业的流动人员却多达102万。据番禺区出租屋流动人员管理办公室主任黎梓华介绍，目前番禺区一些“城中村”居住的主要是企业外来务工人员。

　　在流动人口数量庞大、人员结构复杂的番禺区，一种以政府为主导、调动多种社会力量积极参与的“引导式服务”模式正在逐步建立起来。不同于从前“人盯人”的“被动式管理”，这种新型的社会管理模式有效地提高了政府服务管理效能，激发了社区活力。

　　只管收租的屋主变成了租客的“保姆”

　　石楼镇石一村是外来务工人员寄居的大“部落”，登记在册的流动人员有3214人，其中16岁～34岁的青壮年流动人员占44%，70%的流动人员为初中学历，多数在附近工厂打工。沿街的便利店、饭馆、车行、消防器材店等环绕在楼群四周，装点出热闹的生活气息；楼群中间的空地摆放着几张台球桌，吸引了不少外来工前来消遣。

　　大王公街三巷一号一楼，是来自四川阆中的外来工彭永明的“家”。楼房外墙上挂着写有“番租014477”的红色牌号，楼道内一处显眼位置挂着出租屋屋主的“物业管理培训结业证”。

　　黎梓华告诉记者，番禺区所有的出租屋都被编上了牌号，以往只管收租的屋主变成了租客的“管家”和“保姆”。“就像出租车的‘车牌’和‘驾照’，只有具备这‘一牌一证’的出租屋，才有出租资格。”黎梓华说。

　　而在番禺区开展综合整治出租屋之前，当地远非这番景象。由于流动人员众多、结构复杂，而政府部门又没有专业队伍进行管理和提供规范化服务，致使出租屋市场呈现一片乱象：流动人员底数难以摸清，一些房屋不符合安全标准、产权不明确，甚至还有不少不法分子藏匿在出租屋里开设黑网吧、制假“小作坊”，盗窃、非法传销等治安问题层出不穷。

　　为明确屋主的责任，更好地为租住者提供贴心、安全的服务，番禺区要求屋主承担治安、消防、卫生三大职责，并建立了一套出租屋安全标准。能居住30人以上的出租屋由屋主专门聘请物管员管理，屋主和物管员都必须经过培训。屋主和管理员具备劳动部门认定的培训资格证，出租屋符合安全标准才能出租。

　　在彭永明的房间里，记者注意到一个特殊设备——灭火器。黎梓华说，出租屋的空间狭小，发生火灾会对人身安全构成极大威胁，番禺区要求每间出租屋必须配备一个灭火器，出租屋流动人员管理服务站的工作人员每月定期排查，屋主和物管员更要经常上门，检查房屋是否存在安全隐患，切实做好服务工作。

　　一位出租屋的主人告诉记者，我们现在要为租户的安全负责，责任更加重大。我们的信心来自于租户的积极配合，这些流动人口能把这里当成家，才会真正爱这里，才会愿意为大家共同的家付出更多。

　　彭永明告诉记者，虽然石一村的出租屋空间狭小，却让他找到了一种安全感。他的朋友都是住在附近的外来工，闲暇时大家一起聚餐、打球、唱歌，天南海北地聊天，生活都很乐观，充满活力。经常来打扫房间的屋主、每月上门查访的服务中心工作人员，和他在交往中都成了好朋友。他特别向记者提到，流动人口的“归属感”来源于真正融入当地社会。

　　从彭永明家走到石楼镇出租屋流动人员管理服务中心只需5分钟，去年6月，他就在这里办理了居住证。说起居住证的好处，彭永明如数家珍：“持有居住证连续居住并缴纳社会保险，便能在入户、就业培训、子女教育等方面享受优惠待遇……”

　　以“引导式服务”取代“被动式管理”

　　记者在广州尚禾箱包有限公司的厂房里看到，30多名工人在一辆流动信息采集车前排起长队。据了解，这是应公司要求，流动人口管理服务人员直接派采集车提供上门服务。采集车上有2名工作人员，2台笔记本电脑，身份证读写器、打印机、照相机各一台。工人带着事先填好的表格，依次上车交表、刷卡离开，只需几秒钟信息便录入电脑。

　　目前番禺区正通过建立区、镇、村三级管理服务平台，并调动出租屋主、企业、党团组织等多元化服务主体，将过去的“被动式”管理，变为现在的“主动式”服务，同时不断扩大和优化公共服务，让外来工更深层次地融入城市。

　　工作人员告诉记者，现在的流动人员信息系统还能向计生部门自动传送育龄妇女信息，更好地做好育龄妇女保健工作。同时系统还能与公安信息系统自动比对数据，实现“一方采集，多方使用”的信息化资源共享。汶川大地震、南方雨雪冰灾发生后，管理服务人员通过信息系统第一时间找到来自受灾地的外来务工人员，对其进行帮助和慰问。

　　石楼镇出租屋流动人员管理服务中心主任陈汉波告诉记者，“引导式服务”模式调动了各方资源，整合力量为流动人员提供服务，缓解了基层人手紧张的矛盾。

　　在企业，录用流动人员30人以上的就要组建流动人员服务小组，2000人以上的要建立服务站。站长必须由企业安排专职或兼职人员担任，接受各镇街管理服务中心指导。服务站工作人员要保证员工宿舍符合安全标准，并对员工进行消防安全、房屋结构安全、社会治安、生产安全和交通安全等相关培训。

　　广州尚禾箱包有限公司总经理包向前来自四川广安。作为一名到广州20多年尚未落户的“老外来工”，他感慨地说，这几年政府对流动人员的管理理念发生了很大变化，以前是我们求人办事，现在是他们上门服务，多个部门联动协助企业解决问题。

　　生活在融入 “身份”仍期待

　　来自广西的林丽萍在番禺万捷制衣厂工作，丈夫欧许永在石一村开了一家便利店，一儿一女都在番禺的公办小学就读，每学期要交1500多元的赞助费。一家四口住在一厅两房40平方米的出租屋。林丽萍说，在广州生活开销不小，每月能攒下1000多块钱算不错了，我们把希望寄托在孩子身上，希望他们接受良好教育，早点出人头地。

　　尽管林丽萍夫妇迄今仍未“生根”，但他们却希望自己的孩子能拥有名正言顺的广州人身份。林丽萍说，当地人的小孩会讲粤语和普通话，我的两个孩子从小在广州长大，在学校跟当地小孩朝夕相处，生活方式和他们没什么差别，如果不说出来，谁都看不出他们是外地人。

　　像很多城市外来工一样，彭永明渴望在大城市扎根。他说：“广州的经济发达，交通便利，就业机会多，我在广州生活了十多年，在广州比在老家还适应，以前爱吃的辣椒现在吃了就上火，平常也喜欢像广州人一样煲汤、喝凉茶。”

　　2010年广州亚运会期间，广州市政府为感谢市民的理解支持，派送“亚运大礼包”，其中也包括辛勤工作、为建设广州添砖加瓦的外来工。这份礼物一直被彭永明珍藏着。应记者要求，他一边小心翼翼地拆开“礼包”展示里面的市长感谢信、亚运纪念封、纪念邮票，一边对记者说：“这份礼物证明我也是‘广州人’，我会永远保存留作纪念。”

上海：拿什么破解“新二元结构”

　　随着外来务工人员流入的增加，上海城乡接合部近年来形成了一批外来人口聚集区，规模从几千人到几万人不等，范围一般都以原来的村庄为界限，形成流动人口聚居的“村落”。

　　在这些地方，除了传统的城乡二元结构之外，户籍人口与非户籍进城务工人员又构成了一种新的二元结构。

　　上海如何破解类似“城中村”这样流动人口聚居区中的“新二元结构”？他们进行了哪些探索？

　　让合法的集中居所取代非法的私搭乱建

　　一提起现在自己的住所，从江苏徐州来沪打工的刘耀军就流露出喜悦的神情。每个房间都有电话、宽带、有线电视和空调，房间层高3.6米，每间都有阳台，地上铺着地砖，“比我自己家还要整洁明亮，一住进来就有到家的感觉”。

　　刘耀军所住的是紧邻长江口的上海市高东镇“高东公寓”，这也是浦东新区第一个新建的外来务工人员集中居住区。这个公寓有宿舍楼3幢，面积13370平方米，探亲房15套，一共可容纳2880人。公寓居住区在浴室、食堂等场所采用智能卡消费的方式，整个小区设有周界报警系统、录像监控系统和对讲报警系统。由于服务管理到位，这一外来青年人为主的社区运行近3年来的发案率几乎为零。

　　在上海的城乡接合部村庄里，不少都是外来人口的数量超过本村户籍居民，甚至是本村人口的数倍。而原先这些外来务工人员基本是租住当地农民的出租房，不少当地农民为了增加收入，新盖了大量房屋，其中许多是私搭乱建。记者了解到“城中村”修建的这种非法建筑，被当地形象地称为“种房”。这种非法建筑修建的速度非常快，一栋两层的楼房一般10天就能建好，最快的甚至三四天就建成，就像种树、种菜那样简单快捷，几天不见房子就像韭菜一样“长高”了。记者调查发现原先私搭乱建严重，村内建筑畸形发展主要是由于出租房收益不错，也有的地方是为了在拆迁时多得补偿，这些都造成村内街道越变越窄，公共设施用地受到侵占。

　　在流动人口聚居地建设农民工公寓和专门针对农民工的公共租赁房项目，是上海近期破解“城中村”问题的探索之道。

　　高东镇的探索在上海并非个案，在外来人口已近100万人的松江区，已经建成78个专门针对外来务工人员的公共租赁房项目，总建筑面积131万平方米，让近6.4万名外来务工人员住有所居。在这里，外来务工人员享受着标准化小区的管理和服务，有保安、保洁、维修等物业服务，有图书室、活动室、健身房和商业配套，还有外来人员居住中心管委会。

　　根据不同租赁房的结构、房型等，租金最高每月每平方米16.5元，最低0.86元。租房类别也多样，有6人、4人一套的单身公寓，也有给已婚或资深外来务工者租住的一室一厅公寓等。

　　“在这里，其他的都能凑合，我们最关心的还是孩子上学问题”

　　专家表示，“城中村”现象出现是多种因素的结果，但多年来形成的非户籍人口特别是来沪务工人员不能享受“同城待遇”是一个不容忽视的原因。“同城待遇”是破解城乡“新二元结构”的难点，也是上海创新流动人口管理和服务体制的重点。

　　在“城中村”等流动人口聚居区采访中，曾经有一名外来务工人员告诉记者：“在没有更好的居住地之前，我们是不愿离开这里的。在这里，其他的都能凑合，我们最关心的还是孩子上学问题。”

　　“我英语越来越好了，还交了很多朋友。”来自安徽巢湖和县的李阳今年15岁，在闵行区文来中学初中就读。他的父亲曾经参加过上海世博会场馆建设。“两年前，我读完小学后到上海，当时人生地不熟，也不知道到哪里读书。每天也只能待在集中居住区里，和那里的孩子一起玩。觉得上海很漂亮，却很陌生。”

　　后来，李阳顺利入读闵行区文来中学。“班里45名学生，有上海的，也有不少和我住在一个居住区的外地孩子。一开始我学习有点跟不上，感觉跟上海的同学差距非常大。但是老师和同学都没嫌弃我，利用课余和休息时间反复帮我补习。”

　　柳营路小学2004年起根据闵行区教育局的统一部署安排，停止招收本市地段学生，成为一所全部招收附近外来人口聚居区外来务工人员子女的公办学校。校长虞敏丽说：“一开始，学生个人习惯、口音等差异性很大，老师们都不习惯，我们从家访做起，观察、关爱每一个外来孩子。”在这所学校，老师观察不同方言的口音加以训练，还把激励性评价语言写在学生的测验卷上，使学生的普通话、英语水平大为提高。

　　上海市教委有关负责人介绍，2008年上海启动新一轮郊区学校建设工程，到2010年，在郊区共投入资金100多亿元，建设各类学校300多所，使城乡接合部和郊区集镇教育资源紧缺的局面大大缓解。

　　记者采访中了解到，近年来上海通过在教育、医疗、文化等公共服务领域逐步“拉平”户籍人口与外来人口之间的差距，促进公共服务均等化，努力破解新二元结构。

　　在英国拿到伦敦大学皇家霍洛威学院戏剧与剧场系硕士学位的卢璐近来非常忙碌。作为去年底刚刚孵化“出壳”的禾邻社区艺术实践社负责人，她正忙于为上海城乡接合部的当地居民和外来人员组织社区艺术课堂。“我们的目的，是以剧场模式重新发现社区本土文化的价值，从而打破社区内不同人群之间的隔阂，促进社区居民的融合，并提升外来人员对城市社区的认同感。”

　　在上海，除了政府和企业，越来越多的民间力量正在加入到帮助外来人口融入城市的行列之中。2003年成立的乐群社工服务社是全国先进社会组织，它开发的第一个服务项目——“关爱农民工子弟”，主要是面向当时21所农民工子弟小学的5万名青少年。

　　作为一所农民工子弟小学，民办竹林小学的学生都来自外来务工人员家庭。来上海两年的张珍珍告诉记者：“爸爸妈妈平时很忙，以前节假日都是在学校和同学们一起过的，今天能看到那么多上海的哥哥姐姐和我们一起做游戏，心里很开心。”

　　张珍珍所说的“哥哥姐姐”，就是上海乐群社工服务社的社工和上海沃尔玛超市的员工。他们为竹林小学的同学们准备了各种考验勇气、团队协作力、智慧的精彩小游戏，博得了孩子们的阵阵掌声。欢乐喜悦的氛围，引得许多路人停下脚步，不少家长还让自己的孩子也加入到游戏中。

　　华东师范大学人口研究所所长丁金宏教授说，去年人口普查上海登记在册的人口总数达到2300万，其中流动人口超过900万，流动人口中又有约七成是农民工群体。在这些农民工中，有相当数量倾向于长期留沪。因此，加大财政投入、创新社会管理机制，为他们提供更多的“同城待遇”，应当成为上海破解新二元结构的最佳政策选择。