生态文明时代的村镇规划与建设
发表时间: 2009-06-30来源: 和谐中国网hxzg.net

住房和城乡建设部副部长 仇保兴
(二○○九年二月十八日)



  党的十七届三中全会指出,我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻,进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。城乡规划是落实统筹城乡发展最重要的公共政策,是城镇和新农村建设发展的蓝图,是管理城市和乡村建设的重要依据。深入推进农村改革发展、建设社会主义新农村、促进城乡经济社会一体化发展,必须加强和改革创新城乡规划。

  十七届三中全会《决定》再次强调建设生态文明。生态文明是在当前的时代背景下,解决城市、农村、工业、农业应该采取什么样的模式去发展的问题。生态文明与以前的工业文明有什么区别?党中央为什么提出生态文明?建设生态文明对乡村建设有什么要求?下面,我从六个方面谈一谈对这些问题和生态文明背景下的我国村镇建设的看法。

  1 挑战与机遇

  1.1 挑战

  人类文明发展大致经历了四个阶段:最早是原始文明,距今大概有2万至5万年历史。其次是农耕文明,有7000年至2万年历史。比如在浙江省浦江县发现了1万年前的稻米种子。再次是工业文明,尽管工业文明只有200年左右的历史,却根本改变了人类和世界。在此期间,科学技术和生产力发展突飞猛进。靠工业化和现代科技武装起来的人类第一次认为大自然并不可怕,可以“人定胜天”改造大自然。在原始文明时期,人们惧怕自然;在农耕文明时期,人们利用自然;在工业文明时期,人们挑战自然。虽然20世纪的100年间,全球GDP增长了18倍,石油、钢铁、铜的年消费量分别增长了170倍、29倍和27倍,但是这也让人类付出了极大的代价。人们利用一切技术装备和技术手段来榨取自然界最后一点油和水,仅仅300年就把地球上几十亿年积累下来的化石能源使用殆尽,使得人类面临着环境污染、资源枯竭、气候变化这样一个恶性循环境地,大气中二氧化碳含量增加了1倍,造成了现在气候变化的难题。所以,有人说气候变化是有史以来对人类的最大挑战。人类在气候变化面前,第一表现的是非常无奈,第二表现的是空前团结。工业文明既给发达国家人们的生活条件带来了翻天覆地的改变,也造成了日益严重的全球生态危机,引发了人类在这个地球上能不能持续生存发展的根本性挑战。因此,人们想到要重建一种新的文明,就是生态文明。

  生态文明的概念是上世纪60年代由少数生态学家提出的,到了本世纪初,绝大多数国家都已接受,并且成为联合国等国际组织的行动纲领。在十七大的报告中,第一次以党的最高纲领性文件,把我国今后的文明发展阶段确定为生态文明阶段。农业、农村是全国的生态屏障,作为大国,没有农业、农村,城市也就无法生存和可持续发展。这种生存不仅是供给意义上的,更重要的是一种生态性的保障。所以,生态文明必然首先基于农业、农村的生态环境的保护与改善。

  中国传统文化中有“天人合一”、“物人同一”的观念,这有助于中华民族在生态文明的时代潮流中和平崛起,也就是说,我国传统文化中天然就包含着生态文明的因素。现在许多西方科学家、经济学家都在反思,他们不约而同地认为应该转向东方的思维方式。所谓东方的思维方式,就是“天人合一”式的整体宇宙观,人类不能把自己作为主宰地球、为所欲为的唯一主人,应该形成与人类赖以生存的地球和谐同存的整体思维。

  目前,对生态文明还没有非常准确的科学定义,但我理解的生态文明是对农业文明、工业文明的扬弃,把自然界放在人类生存与发展的基础地位上,实现人类生存与环境的共同进化,是可持续发展的文明形态,是一种实现人口、资源、环境生态相协调的新的社会结构模式。生态文明一方面是弘扬农业文明、工业文明的好处,另一方面又要抛弃影响人类可持续发展的缺陷。它不仅仅是经济发展的模式,也包含了技术、文化习俗、法律制度、政治结构等方面。

  对我国来讲,社会主义新农村建设是处在“五化”的大背景之下开展的,即城镇化、工业化、市场化、信息化和全球化。诺贝尔经济学奖获得者约瑟夫·斯蒂格利茨(Joseph E. Stiglitz)认为:21世纪影响人类进程的两件大事,一是以美国为首的新技术革命,二是中国的城镇化。另一位诺贝尔经济学奖获得者迈克尔·斯宾塞(A. Michael Spence)则进一步指出:城镇化能不能有序地开展,是对任何一个发展中国家政府能力的主要考验。

  1.1.1 挑战之一,有序城镇化。有序城镇化的关键在于拉力和推力的均衡,也就是农村富余劳动力能否有序地、自然地从农村转移到城市,不能太快,也不能太慢。这个过程必须与城乡经济社会发展相协调,与自然和谐相处,应该是一个健康有序的转化过程。就拉力而言:第一,城市提供了就业机会。第二,在城市能获得较高的预期收入。第三,生活的自由度增大。第四,城市医疗、教育条件优越和交通便利。第五,文化生活丰富。医疗条件吸引老年人,文化生活吸引年轻人,子女教育吸引中年人。乡村则反之。在日本等后城市化国家中,每年有千分之几的人口回流到农村。我国上海、广州等大城市,也出现了类似的情况,很多城市老年人到农村去定居。因为农村有良好的生态环境,清洁的水和空气,还有良好的邻里关系。乡村传统的邻里关系是互助友爱,当然也会管闲事。农村自然的景色、低廉的生活费用和传统的文化习俗等等,这些都是吸引老年人回归农村去的基本因素。

  就推力而言。如果城市社会治安混乱、房价过高、空气污染严重、生活费用高昂、交通拥堵、对外来人口有文化歧视等等,都会造成城市推力。现阶段乡村的推力因素众多,为什么那么多的农民离开农村?首先是因为贫困,从事农业“靠天吃饭”,收入没有保障;其次是就业机会不断减少;第三是落后的教育条件,另外还有低劣的卫生医疗、贫乏的文化生活等,这些状况不改变是留不住年轻人的。我国有2.5亿农户,户均农地经营规模不足半公顷。农业的经营化、农村的空心化、农民的老龄化日益严重,农村劳动力总量过剩、结构性短缺与素质下降等问题并存。因此,我们讨论城镇化和农村问题时,要关注农村劳动力过剩,还要关注务农劳动力的短缺。

  1.1.2 挑战之二,村镇公共设施短缺。目前,我国城乡差距很大,不仅仅反映在城乡居民收入上,还集中体现在人居环境的差距上,特别是享受公共设施和基础设施的差别。据我部统计,2007年我国城市用水普及率89.7%,城市燃气普及率81%,污水处理率59%,城市生活垃圾无害化处理率56%,而2006年底,乡政府驻地用水普及率60%,污水处理率1.7%,生活垃圾无害化处理率5.2%,城乡差距非常巨大。

  长期以来,农村地区的人口多、分布散、经济实力薄弱,快速增加的生产生活污水和废弃物超出了农村生态环境的自我平衡能力。公共财政长期忽视对农村的投入,造成村庄公共设施只能因陋就简,对道路、供水、垃圾、污水处理等设施欠账严重,农村人居环境面貌落后。近年来,在社会主义新农村建设中,农村基础设施和农村公共服务体系建设投入有所加大,农村面貌得到改观。但与城市日新月异的变化相比,差距还在扩大。

  1.1.3 挑战之三,生态环境退化。我国单位农田使用的农药比发达国家多出30%到50%,化肥使用量高出1倍,直接导致了我国许多省份的出口农产品遇到了国际绿色壁垒的限制。同时,有机肥的使用量逐年减少,再加上不适当的垦殖、耕作和灌溉模式等等,造成了日益严重的水土流失,土壤和水体污染加剧,这些现象都是有目共睹的。

  当前存在的不仅是农药和化肥使用量过多的问题,更出现了一个人文的意识。举个例子,文革期间我在一个村子里插队3年。最近再回到那个村子里时,发现一个以前从未有过的现象:一户农户种两块田,一块田的蔬菜长的非常茂盛,叶子油亮亮的;另一块田的蔬菜则长势不盛,又黄又小。我就问:“同样的两块田,为什么蔬菜长势完全不一样呢?”农民说:“油亮亮的蔬菜施过农药化肥,专门卖给城里人,我们不吃,那些小的菜是留给自己吃的。”我对他们说:“40年前你们可不是这样教育我们的,那时你们都说要将好东西留给城里人吃”。他笑笑说,时代变了,谁叫现在污染那么严重呢?!正是基于这样一种意识,各种各样农产品的污染才会肆无忌惮、日益猖獗。这说明,目前除了环境的污染,在农副产品生态环节中出现了法规和道德方面的管理问题,这对社会来说是一个非常重大的挑战。

  从对已经灭绝的古代文明的考古学结论中,我们可以得知,走向衰败的最初标志不是经济而是环境。往往首先是森林树木的过度采伐,接下去是水土大量流失,导致农作物减少,最后才是文明自身不可逆转地衰落。著名经济学家、生态学家莱斯特·布朗认为:许多早期文明都走上了让自然无法承受的经济发展道路。我们目前也同样走在这条道路上……而今天的形势更具挑战性,除了森林缩小、土壤被侵蚀之外,我们还须解决地下水位下降使农作物枯萎以及热浪频繁、渔业衰败、沙漠扩张、牧场退化、海平面上升、物种消失等等问题。1在解决这些问题的同时也提醒我们,农村发展的模式以及工业发展的模式应当向生态文明渐进和转变。

  1.1.4 挑战之四,城乡收入差距扩大。从我国城乡收入差距曲线可以看到,城镇居民家庭人均可支配收入与农村居民家庭人均纯收入之间差距的喇叭口越来越大(见图1)。2007年底,我国城乡收入差已达到3.3:1。不少经济学家认为,衡量收入差别的基尼系数有临界点,超过0.43社会就可能不稳定。但是我国已经超过了0.43,国际上比这一差距更大的国家也有,最高的达0.6,大部分在非洲和南美。这说明基尼系数并不是影响社会稳定唯一的决定性因素。最近两年,我国城乡收入差距的这个喇叭口扩大的趋势有所减缓,但是仍未形成稳定势态。从绝对数来看,按照我国现行标准,2006年末,农村人均年收入低于693元的绝对贫困人口还有2148万;年收入在694~958元之间的农村低收入人口有3550万。如果按照世界银行每人每天消费1美元的标准计算,我国贫困人口还有上亿人。



图1:城乡收入差距曲线图

  1.1.5 挑战之五,耕地和水资源短缺。近年来,中央一直强调要确保农副产品供应,稳定农副产品价格。我国人均耕地和水资源稀缺的程度很高。人均耕地面积不到1.4亩,不及世界平均水平的一半;人均水资源占有量仅为世界平均水平的27%,被列为全球水资源最为稀缺的13个国家之一。简而言之,我国是以全世界7%的耕地、7%的淡水资源来支撑占全球总人口21%的中国人的生存、发展需要。而且水资源的空间分布极不平均,58%的水资源分布在其人口仅占全国人口1/3的西南部。复种指数比较高的优质耕地恰恰位于城市化快速发展的地区,水资源短缺的地方恰恰是人口最密集的地方,而水资源丰富的西南部人口又比较稀少。与此相关的是,我国又是世界上“水浇地”比率最高的国家,淡水有效资源的80%以上被用来浇地了。北方地区40%以上的河流为季节性河流,因地表水严重污染,绝大部分自然河道的水生态严重衰退,气候变暖的总趋势将使水资源更为稀缺,这对我国未来农作物产量的影响将是巨大的。正是这样一种地理环境迫使我国要建设资源节约型、环境友好型社会,只有这样我们才能应对气候变化的挑战,才能顺利进入生态文明时代。

  1.1.6 挑战之六,农居安全存在隐患。20世纪,我国发生六级以上的大地震占了全球的30%,是仅次于日本的地震密度最高的大国。我国大陆处于地震烈度6至9度的地震区占国土面积的60%以上。从国家地震局提供的中国活动构造图中可以看出,我国很多地区都是地震活动区域,分布密密麻麻的地震断裂带(见图2)。

  农村民居抗震能力低,安全隐患突出。2008年8月30 日攀枝花-会理的6.1级地震,就造成当地数百人伤亡,数十万间农房倒损。而几乎同期,日本发生了震级更高的6.8级地震,但人员伤亡极少、财产损失较少。我国此次地震引发较大的伤亡和损失,主要是因为农村房屋抗震能力低造成的。日本地震的密度、发生的频度都比我国高,但因地震死亡的人却比我们少得多,他们的经验很值得我们借鉴。地震是无法预测的,但死人与不死人是可以通过工程办法解决的。

 



图2:中国地震活动构造图

 

 

  此外,一些地区农村抵御自然灾害的能力低下,每年在台风、山洪、河洪等灾害中损毁的房屋主要是农房;各地农村困难群众的住房简陋破烂,无力修缮或建新房;一些地区还有不少泥草房、土坯房等危旧住房,亟需改造;有的农民住房选址不安全,结构安全隐患突出,严重威胁农民的生命财产安全。据相关部门统计,2007年底,农村住宅约270亿平方米,非永久性(砖木、砖混)结构住宅占10%,其中相当部分是危房。另据部分省初步调查,农村危房比例在1.5%到10%之间,若按5%比例测算,目前全国农村危房面积13亿平方米左右,这些简陋破烂的危旧房,农户仅依靠自身力量,无力新建或修缮,改造任务十分艰巨。

  1.2 机遇

  在面临诸多挑战的同时,我国农村发展也迎来了许多新机遇。这些新的机遇是在构建生态文明的框架之下,重新考虑农业、农民、农村问题的解决思路所带来的,也是构建我国整体健康发展的生态屏障,建立更稳定的粮食和农副产品供应体系的重要机遇。

  1.2.1 机遇之一,城乡一体化目标的确立。十七届三中全会《决定》提出:“新形势下推进农村改革发展,要把加快形成城乡一体化新格局作为根本要求,建立促进城乡经济社会发展一体化制度。尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破,促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动,推动城乡经济社会发展融合。”城乡一体化目标的确立为农村发展提供了新的动力,可以引导城乡生产要素双向流动,城市产业向农村扩散,农产品向城市流通;可以综合协调城乡空间利用,平衡城镇各种功能发展的空间需求,缓和各方面的利益冲突;可以规范城乡资源的有效利用,城乡人居生态环境的有序改善,历史文化遗产的有力保护;可以引导适应农村环境和生产特点的工业下乡,促进城市和周边农村经济社会共同发展;可以引导人口和劳动力有序流动,促进城镇化健康发展。

  1.2.2 机遇之二,农村土地依法流转。《决定》提出,按照城乡统筹发展的要求,深化改革农村集体土地管理制度,建立健全土地承包经营权流转市场,逐步建立城乡统一的建设用地市场。土地是农业和农村发展最大的资产,也是农民和农村最有潜力的财产。农村土地的合法流转是与农民土地承包权长期稳定不变相联系的,能为促进农民致富增收、维护农村繁荣稳定、增强县域经济活力提供历史性机遇。为农民提供了将土地权利转化为经营性资产的途径,有利于农民放心参与城镇建设,也有利于土地向种田能人、养殖专业大户集中,促进农村人口和劳动力有序流动,推动中国特色城镇化健康发展。

  1.2.3 机遇之三,“三农”投入持续增加。近年来,国家对“三农”的投入稳步增加。2003-2007年,中央财政用于“三农”的资金投入达15060亿元,相当于前10年(1993年至2002年)的总和。十七届三中全会要求,切实把国家基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村,扩大公共财政覆盖农村范围,推进文化惠民工程,健全农村公共文化服务体系,加大对农村教育、医疗卫生、社会保障、基础设施和环境建设、扶贫开发、防灾减灾、社会管理等方面投入力度,推进农村基本服务制度化,推动我国农村公共事业快速发展和农村民生加快改善,让城乡居民共享改革发展成果;并决定“大幅度增加国家对农村基础设施建设和社会事业发展的投入,大幅度提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例,大幅度增加对中西部地区农村公益性建设项目的投入”。

  1.2.4 机遇之四,“农家乐”的迅猛发展。我国现在每年外出旅游的人数达10亿多人次,其中相当一部分被 “农家乐”所吸引,而且每年的数量呈翻番的速度增加。四川、广东、重庆、浙江、上海、江苏、江西、安徽等省市,包括北京的郊区大量涌现了“农家乐”。这一方面是因为我国传统文化来自于农耕文明,就如晋朝诗人陶渊明所描述的“采菊东篱下,悠然见南山”,许多人都有一个回归田园的梦想;另一方面是因为节地型、高密度的城市建设模式,导致城市的高密度发展。据测算,中国农村人均住房面积几乎是城市的一倍。在我国城市建成区每平方公里平均有1万居民,是世界上平均密度最高的国家。最近国际某学术组织统计了世界上20个人口密度最高的城市,中国占了其中5个,还有5个在印度。高密度的城市发展模式能节约土地,但城市里很难见到田园风光,所以许多风貌依旧的村庄就成了城市老年人和旅游者向往的地方。许多生态良好、住房宽裕的村庄无疑是“居住的天堂”。

  农村大量的传统文化和自然景观遗产也是吸引人的因素之一,再加上“一村一品”的推行,2促使大量的城里人到农村去采购优质的农副产品。我调查过浙江省的长兴县,该县1年增加了7000多户“农家乐”,主要吸引上海人。小两口带着孩子礼拜五到长兴,仅1个小时左右的车程,到农家住两三天,花费仅300元钱,然后再以很便宜的价格买一篮子当地的农副产品,回城后往冰箱里一放,一家人一周的食品蔬菜就解决了,非常合算。以前认为农村要经历工业化才能现代化,所以要发展乡村企业。然而由于环境污染、缺乏技术人员和运输成本等问题,现在乡村企业在农村出现衰退,但是“农家乐”的兴起说明了农业、农村也可以直接发展第三产业,而且是能带动种养殖业发展的绿色产业。

  1.2.5 机遇之五,节能减排发展趋势。传统农业本身就是一种可持续的循环经济,但如果对农村盲目进行城镇化改造,也会像城市一样产生大量废物。正确的策略是对农村房子进行节能改建,如北方农房朝阳面装上一个玻璃取暖房,或在屋顶装上太阳能热水器,山西、陕西的窑洞是地热能利用最简单的方式,只要进行通风采光改善就可以了。太阳能光伏发电、生物质能、风能、小水电、沼气,这些都是应该在农村推广的可再生能源。农村人口转化为城市居民后,人均能源消耗一般增加3.5倍。如果在农村将可再生能源加以推广利用,保留和改良传统的农业循环经济模式,农村人均的能源消耗和二氧化碳排放量可以减少到城市居民的1/5,甚至更低。此外,可再生能源在农村的应用将会成为一个发展迅猛的大产业,也可以成为促进农民就业和发展农村服务业的支柱产业。

  生物质能源兴起。仅能够作为农村燃料的全国八大主要农产品的秸秆总量就可达6.5亿吨,可折合3.3亿吨的标准煤。林副产品可达到0.72亿吨标准煤,这两项合计超过4亿吨标准煤,远远超过现在所有农民用的燃料总量。从发达国家来看,美国到2030年的国家目标是,生物液体燃料(酒精、甲醇)至少要替代30%的石油,到2050年时要替代50%的石油。从美国最近的实际进展来看,比规划速度几乎快1倍,预计到2020年时就可以达到30%的预定目标。美国现在25%以上的玉米产量用来做燃料,提炼酒精。欧盟和日本到2050年时可再生能源将占总能源供应量的50%以上,而由农业提供的生物质能源占30%。巴西目前已经有40%以上的工业、交通业燃油来自农作物,巴西作为一个贫油的人口大国,依靠农业生物质能源的发展,成功地解决了石油需求问题(见图3)。


 



图3:巴西通过甘蔗提炼甲醇替代石油



  目前,我国用甘蔗、鲜薯、高粱制酒精成本低于每吨4000元,相当于现在进口石油成本。但是我国发展生物质能源也要避免过多地占用农田,可以在“不与粮争地、不与田争水”的前提下,采用荒坡地栽种麻疯树、油棕、黄连木、石栗等木本油料林来替代,而且提炼液体燃料的成本也较低。

  人类社会进入工业化以后,催生了石油和能源危机,造成了二氧化碳排放量过大所引发的气候变化。农业能不能部分代替化石能源产业?地球表面大部分的能源储藏来自于太阳,我们现在所使用的天然气、石油、煤炭等商品能源,都是远古时期的太阳能转化成动植物,然后因为地层结构的变动,在地底下形成的化石燃料。也就是说,工业文明把地球几亿年甚至几十亿年间储存的二氧化碳在短期内集中释放出来,造成了全球气候异常变暖。而农业所产生的酒精、油料,为什么被称为是“零排放”能源?因为农作物是在一个年度或者是几个年度中,通过叶绿素把太阳能转化成碳水化合物,然后人类把这些化合物提炼成酒精或油料,再把它们燃烧。农作物在利用太阳能转化为碳水化合物时吸收了二氧化碳,用其提炼出的燃料在燃烧时又将二氧化碳排放了出去,也就是说在这个过程中,二氧化碳的吸收与排放实现了均衡,实现了碳的“零排放”。不像燃烧石油、天然气、煤炭等化石燃料,把远古时代的二氧化碳的储存在短期内集中释放。另一方面,目前,世界上太阳能转化率最高的商用太阳能电池,其转化率也只能达到15%左右,但是一般的植物通过叶绿素参与的光合作用,太阳能转化率能达到35%以上,这也是地球在几十亿年的进化过程中自然界竞争淘汰的结果。目前人工技术还没达到这么高的太阳能转化率。

  碳汇林的大规模开发。2007年秋季,胡锦涛主席参加了在德国海利根举行的“八国首脑峰会”。世界上最大、最强的八个国家的首脑出席了该会议。原定的会议主题考虑的是全球化时代的经济贸易,但结果该峰会最终确定的议题是应对气候变化。因为现在二氧化碳头号排放国是美国,第二位是中国,现在许多发达国家在美国的唆使下把矛头对准中国。但是,我们可以负责任地说,第一,现在大气层中比正常情况高出1倍的二氧化碳浓度主要是20世纪100年间工业文明的产物,主要是工业化国家造成的,全球60%以上的能源和50%以上的矿产资源是由占全球人口不足15%的发达国家消耗的,3中国才刚开始排放;第二,中国现在排放那么多二氧化碳,相当部分是为发达国家排放的,因为发达国家把产品的生产过程都转移到中国来了;第三,中国正在积极应对,应对的办法是什么?若要通过工程技术把二氧化碳重新固定,成本非常昂贵,但是如果通过植树造林,利用植物光合作用来固碳,成本就非常低。在本次峰会上,胡锦涛主席提出建立碳汇森林的提议,各国对这一提案非常响应。如在澳大利亚的力推下,《悉尼气候宣言》中把这条写进去了,要求亚太地区发展2000万公顷以上的碳汇森林。其实在我国 “十一五”规划中,就要求森林覆盖率从现在的18.5%提高到23%,也就是说要新增加4400万公顷森林,比整个亚太地区在《悉尼气候宣言》中提出的2000万公顷高出1倍多,可新增碳汇400万吨以上,累计10年可以吸收1.5亿吨的二氧化碳。由此可见,如果在农村采取生态改良的办法增加森林覆盖率,可以再次救城市,4因为75%以上的二氧化碳气体排放源于城市。现代城市是工业文明的产物,更是工业文明的摇篮,但是也是温室气体排放的主因。

  从上述分析中可以得出:在新农村的建设过程中,城市反哺农村,但是农村也支撑着城市,农业和农村在几个方面挽救了城市和工业;工业支撑农村,农业也援助了城市;市民帮助了农民,农民也惠及了市民。在城乡互动的过程中,再造符合生态文明原则的现代农业、农村,应成为我国的重大战略。

  2 经验与教训

  几乎世界上所有的发达国家和有作为的领导人都曾思考过如何实现城乡的协调发展,许多先行国家都经过了大量的试验。从城市化的历史来说,英国在100年前就完成了城市化的进程,时间最早,欧盟其他国家大概是80年前,美国是在50年前完成此过程的。从城乡协调的角度来看,先行各国的城市化发展模式各有利弊。

  第一种模式:城乡相互封闭式发展。在美国伯克利大学城市规划学院里有一个“马克思主义”地理学专业,那里的教授们就曾提出城乡必须相互封闭发展。他们认为,城市像一块巨大的吸铁石,把农村的劳动力、水、矿产、农产品等资源都吸收到城市来,城市像一个贪得无厌的吸血鬼,导致了农村的衰败。要想保持农业和农村的良性发展,就要通过孤立来杜绝城市的并吞。他们提出的这一理论具有很强的逻辑性,但是从来没有成功地实践过。我国计划经济时代实际上是采用了城乡分割的模式,结果导致了“三农”问题的积累。

 

图4:非洲城市贫民窟一隅

 

  第二种模式:城市优先发展。在非洲和拉丁美洲的城市化进程中都接受过世界银行经济学家所开的药方。这些“专家们”认为,一国的经济要摆脱贫困,首先要发展大城市,只有大城市才能提供足够的就业,才能促进农业现代化等等。所以,在非洲、拉美,不少国家80%的人口都集中在一两个大城市里。但城镇体系并不健全,中等城市和小城市寥寥无几,村庄大量地消失,农民迅速地涌入大城市,结果找不到就业岗位,就形成了大片的贫民窟(见图4)。一般城市70%的土地面积被贫民窟所占用,这是非洲和拉美国家的普遍现象。这就把城市给毁掉了,因为在城市里没有良好的投资环境,脏乱差、疾病流行、治安恶化;在农村,因为农村劳动力基本上跑光了,没有人种地,造成仅非洲的饥民总数就达2亿人之多。英国著名的规划学家彼特·霍尔教授认为,当前世界上的城市化可分成三种类型:第一类是失败的城市化,发生在非洲与拉美国家,劳动力转移在前,就业安排在后,造成国家和地区的经济发展不可持续;第二类是以中国和东亚为主的有序城市化,也就是劳动力的转移与就业的安排基本匹配;第三类是像日本、欧盟,正呈现逆城市化现象,每年都有不少老年人,甚至一些年轻人回归乡村生活。

  第三种模式:城乡同质化发展。最典型的是美国。因为该国在城市化过程中正好伴随着机动化,就像目前我国一样,形成“车轮上的城镇化”。人们一旦有了私家车,就有了移动的自由度,可以在广大的地理空间内选择他们自己认为适合的居住地,这时城市就开始蔓延了。美国的城市蔓延发生在上个世纪的30年代,到现在也没有遏制住。这种城市的过度郊区化导致了美国的城市人口密度从1890年时的每平方英里8000人,下降到1990年的每平方英里不足4000人,现在还在持续地下降(见图5)。 

 

图5:美国城市人口密度变化图



  城市完全呈摊大饼式蔓延,造成了一系列的危机。危机之一就是生态环境破坏严重,城市和城市连在一片,几乎看不见农田和原生态的地域,动物找不到栖息的场所;危机之二是城市的蔓延导致人们不能步行和自行车出行,几乎全部要依赖小汽车。在美国西南部,因为没有可供行人步行的道路,连买一包香烟一瓶酱油也都要开着汽车去,没有汽车则寸步难行。这就导致了人均GDP和欧盟一样的美国,人均汽油消耗却是欧盟的5倍。此外,美国人日常生活在车中度过的时间全世界第一,造成了美国的肥胖病增长速度是世界最高的,从而引发了慢性病的快速增长,也造成了世界第一的医疗保险支出,2006年美国医疗保险支出高达1600多亿美元,年均增长35%,目前已达GDP的16.4%,日益成为国民经济沉重的包袱。正因为如此,前美国副总统戈尔在与布什竞选时就提出以“精明增长”(Smart Growth)作为竞选纲领,虽然布什最后胜出,但现在布什因伊拉克战争而受到非议,戈尔虽然因为少了几票而没有选上总统,却因投身于环保运动在2007年获得了诺贝尔和平奖。

  必须着重指出的是,片面的城市优越论、农村现代化就是城市化已成为城乡同质化发展最强有力的动力。这些错误观念正在发挥“推土机”的功能,正在“抹平”城乡之间的各种差别,而这些“差别”是两者协调发展的基础。
 

 

图6:法国、日本的乡村景观

 


  第四种模式:城乡差别化协调发展。如图6所示,法国的农村看上去农居建筑的布局较为密集,围绕教堂聚集在一起,四周被田园和树林所环绕。其他欧盟国家和日本、韩国的农村也都呈现出与城市景观的巨大差异,这些农村的生活条件非常好。世界上连续几年评出的最佳人居环境,一般都是在小镇和农村。

  借鉴国外城乡发展的经验和教训,城乡差别化协调发展是符合我国国情的城镇化发展模式。落实十七届三中全会提出的城乡经济社会一体化发展目标,不是要把农村都变为城市,不是追求城乡一样化,而是要按照社会主义新农村建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求,走城乡差别化协调发展道路。

  这“二十字方针”是目标、内涵、途径的统一,所涵盖的五个方面是相互联系、互为因果的。这其中,以“村庄整治”为主要手段,改善农村人居生态环境,实现“村容整洁”目标,对于其他四个方面工作的推进,意义重大。

  从“生产发展”的角度来讲,生产发展必须依靠好的环境。村庄的人居环境是农村、农业经济发展的前提条件,安居才能乐业、才能创业,才能创造就业岗位和吸引住劳动力,才有可以“教育”的农民对象,培养新农村的建设者。农业现代化的前提是高素质的农民,如果年轻人都到城里去了,乡村里都是老头子、老太婆,谁来创建现代农业?城市需要优质的投资环境,农村也需要良好的创业条件和安居环境。人们常说的“安居才能乐业”,对农村和城市都是适用的。

  从“生活富裕”上来看,村庄的人居环境是富裕的要素之一。传统的计划经济用GDP来衡量农村富裕的程度,实际上是一种误导。大家都知道,GDP是指某一时期所有产品与劳务的货币价值的总和。5生产出来的产品或劳务必须在市场交换中来体现价值,然后才能被计算到GDP里面去,这样的统计办法所得出的结果,在很多场合是非常荒谬的。例如,某农民家里有一只母鸡生了一个鸡蛋,他自己吃了就不统计在GDP里边,要是在市场卖了就统计在GDP里边;他家的田,家庭成员如儿子、老婆自己去种,劳动力消耗就不能计算入GDP,而雇佣外人帮助种田,付了工资就算到GDP里;如果不请保姆自己带小孩就不算入GDP,请了保姆就增加了GDP……这种GDP的结算本身就充满着矛盾,更不适应以家庭经营为主的农村。所以,联合国早就提出应以“人文发展指数”或“绿色GDP”来核算财富的增长。对于农村,发达国家普遍认为应用“富裕指数”来代替GDP,如果村庄人居环境改善了,尽管以货币计算的农民收入不比城里人高,但农村的实际购买力以及与自然环境紧密结合的居住条件就比城里好,从而形成一种均衡。村庄整治所产生的效果是让农民直接受惠、感受生活质量的富裕。这是我们根本的目的,而不能用GDP挂帅来搞农业、农村的现代化。

  从“乡风文明”来看,村庄整治是文明建设的重要载体。人与环境是相互联系影响的,环境好了,文明程度才能够提高。乡村建设应该从看得见、摸得着和真正使农民得到实惠的人居环境来抓起。另一方面,文明程度与教育水平密切相关。根据我国第五次人口普查资料,在全国15岁及以上人口中,城镇的文盲率为5.22%,农村则高达11.55%;在15-64岁劳动年龄人口中,农村地区初中以下文化程度的劳动力比重高达91%,而且教育的质量与城镇的差距日益扩大。在日本、韩国等国提出向“人才农业”进军的今天,不改变农民素质是无法推行我国农业现代化的。由此可见,在乡村规划建设中注重完善乡村中小学何等重要。长期的实践证明,不去消除农民的无奈、无知和恐惧来塑造文明,往往是不会奏效的。

  从“管理民主”来讲,村庄的整治是培育农民管理民主意识的重要实践活动。通过农民自主、村民自治、自我决策的村庄整治过程,可以培养村民们的民主决策的新风尚。只能通过“干中学”,通过实践活动,农民们当家作主的能力才能够成熟起来。只有这种民主决策直接给农民带来利益,管理民主之习惯才会真正育成。从某种程度上说,村庄整治的过程,是实践农民民主自治的过程,是我国农村民主体系逐步发育、成长、成熟的过程。民主的进程必须依托于农民民主意识的培育、生态环境和生产力的变革,离开了这些空谈民主是没有意义的。

  建设社会主义新农村的提出,是实现我国有序城镇化总体战略的一个组成部分。我国农业现代化的真实含义在于:要想用仅占全球7%的耕地、7%的淡水资源来支撑占全球21%人口的中华民族的生存和发展,就必须留得住农民,留得住农业生产和生态空间,即农村的耕地、林地、水源地等等。而且要建立起人与自然和谐相处的农业和农村发展的新模式,即生态文明时代农业发展的新模式。这是我国根本的和长期的战略任务之一,也能为我国农村、农民、农业问题的解决带来许多新的机遇。从先行国家的经验来看,也可以得出同样的结论。如日本1980年制定的“农改基本原则”,主张农村要发挥五大功能,即:供给粮食;适度配置人口,维护社会均衡;有效利用资源,提供就业场所;提供绿地空间,形成自然植被;维护文化传统。

  3 问题与成因

  3.1 先行国家的教训

  3.1.1改变现存的乡村居民点布局,已被证明弊多利少。在法国、英国,通过拆并村庄来建立规模较大的村落、集镇都造成了农业成本上升、交通费用增加、原有风貌和历史古迹被破坏等恶果。

  3.1.2以一种政策、一个方向来决定乡村的发展模式是错误的。乡村的发展常是由多种力量、机遇交织而成的。抓主要问题的解决不能扼杀其他的发展机会。

  3.1.3把经济发展和其他“非经济”建设分开考虑,难以凑效。乡村良好的生活质量最为重要,这就要求把发展可持续性、平等、包容、尊重历史传统等问题提高到经济富裕的同等高度。

  3.1.4把乡村经济发展模式锁定在单一农产品生产或工业移植都是不可持续的。事实上,发展乡村旅游观光业,不仅可以缓冲“靠天吃饭”的农产品生产风险,并且也可以避免城市工业进村所引发的环境污染和市场风险。

  3.1.5由政府包办村镇的基础设施与公共服务设施是一种不合理的公共服务模式。应依据分散、小型、多元、循环的特征给予村镇财政补助支持,充分发挥村民自主、自力更生建设家园的积极性。

  3.1.6以政策条文来取代规划设计往往使村民难以理解。乡村建设和发展必须依靠规划设计把政策、目标和法规转变为百姓容易解读的形体远景图。

  3.2 问题

  从2005年十六届五中全会通过的《“十一五”规划纲要建议》中提出社会主义新农村建设以来,社会主义新农村建设活动已经实践了一段时间。在此过程中,成绩是巨大的,但也出现了一些值得高度重视的问题。

  3.2.1 问题之一,盲目撤并村庄,片面理解城镇化。在某些省市,撤并村庄是一种普遍的现象。美其名曰撤并村庄乃“一石三鸟”:一可以节约耕地,二可以集中居住从而减少基础设施投资,三可以推进“城镇化”。当前,各地用地指标压的很紧,在每一个县直至省区都追求耕地的“占补平衡”,“占”是很容易的,“补”从哪里来?一是造假,二是反复。所谓“反复”,就是把过去退耕还林的地重新开垦,然后统计为新开垦地,过几年又把它退耕还林。还有就是把村庄撤并,认为是既可以推进“城镇化”,又能“创造”耕地的“良方”。有人认为,平均每户农居占地半亩左右,300多平方米,而城市居民人均只占用100平方米,通过撤并村庄,将农村居住密度提高到城市水平,地方政府可用的耕地转建设用地的指标就增加了,所以,目前基层干部对撤并村庄的积极性非常高。这种大撤大并浪费了巨大的资源(一般搬迁一个中等规模村庄需要3000万元投资,而整治只需500万元左右),这不仅会消耗大量建筑材料,破坏众多文化遗产,也忽视了农业生产的特征。农村的生活和生产应该是组合在一起的,“庭院经济”的效能非常高。农民户均占地300平方米包括利用宅基地种植蔬菜、瓜果。在某些地区所做的农村规划中,把许多村庄合并成一个村庄或合并到镇,传统农居也被城市常见的多层楼宇所取代(见图7)。但据我们的实地调查,这些地方因农业生产所需的农机具和粮食、种子没有地方搁置,农民只得在楼房下面搭建大量的棚子,实际占地面积并没有减少,而且农民也不欢迎。北方某省也出现这样的情况,农民上楼后,每年要交4000元钱的取暖费,农民舍不得付费,又不能在新房里烧炕,就只能挨着冻过冬。


 

 

图7:某地农民集中居住区规划图



  另外一种撤并现象发生在山区县,被称之为“下山脱贫”。此项工作对于那些生态退化、原住民无法生存的石漠化、沙漠化、盐碱化地区的生态恢复、脱贫致富十分有效,但不少地方正呈现扩大化的负面效应。与此相反的是同样人多地少的日本,在1992年出台《山区振兴法》之后,又在1993年出台《特定山区活性法》,加快山区村庄的就地繁荣发展。日本山区的土地面积、乡村数量、耕地面积、农村人口分别占全国国土面积的70%、乡村总数的55%、耕地面积的40%、农村人口的40%,而其农业产值仅占全国的37%。但是,日本在政策上并不强调山区的农业产值,而是强调其公益功能,强调其对“国土保全”的重大社会意义。鉴于山区的多样性,日本政府的山区支农政策也追求“精细化”。从2002年起,对山区农业的补助金实行“直接支付制度”,即根据山地的可耕种规模、耕者与弃耕者状况、山地与平地收入差别等具体情况发放补助金。其目标是将农民植根于土地,强调人与自然的协调、共存,坚决杜绝将山区农民迁移到平原的“大迁移政策”。

  3.2.2 问题之二,盲目对农居进行改造,忽视村镇基础设施建设。有许多干部非常热衷于统一发放“农宅标准图册”,国家部委发、省里也发,大城市发、小城市也发。许多图册完全忽视了农民收入的差别化,完全忽视了不同地方的民居特色,也完全忽视了传统民居的节能特性。不论是陕西的窑洞、山西的半窑洞,还是徽派建筑,这些传统农居因充分利用了浅表地热能,冬暖夏凉,非常节能。而现代农居标准图册看上去很漂亮,但是并不节能节材。

  由于我国大多数地区农村生产力水平尚处于不发达的状态,农民造房一般都采用“搭积木”的办法。第一步往往先盖一层,过几年后再加楼层,再过几年再配套完善。而正规设计院所提供的标准图册,完全忽视了农民的实际造房过程。再比如说,农居改造中有一个非常重要的指标——抗震性能,在农房的抗震设防改造中就要因地制宜,不能盲目改造。坐落在烈度7级以上地震带的农居要进行抗震设防的危房改造,但是坐落在烈度7级以下的,特别是6级以下的广大地区的农房就不需要进行过高的防震设防改造。尤其是江南大部分经济发达地区农居通常都很坚固,已达到了抗震级别。但是,我们的干部还年复一年向农民发放农宅的标准图册,完全忽视了农民收入的差别性,爱好的差别化,忽视了传统农居的节能、节地等等效能,也给大量的历史文化遗产带来破坏。

  现阶段,我国绝大多数的农民都很满意自己盖的房子。在农民对农村各项设施、服务项目满意度的调查中,对住房条件满意的农民高达70~85%。在所有项目中位列第一。而有些地方忽略这一前提,为了搞形象工程,强制农民加高楼层,导致出现假楼层,不但利用率低,而且又花钱又危险。

  另外,一些领导热衷于搞那些看得见,少数人临时拍手叫好的表面文章,而对长期性、隐蔽性、根本性、系统性,特别是事关长远发展和人民群众根本利益的基础设施建设忽略不计,漠不关心。即使在基础设施建设的具体工作中,部分地方干部的浮燥情绪和急功近利的行为非常严重,只修“看的见”的,不修“看不见”的但农民最急需的安全饮水、污水和垃圾处理等设施。

  3.2.3 问题之三,盲目地进行牲畜的集中养殖,片面地进行人畜分离。前段时期,猪肉价格的猛涨与部分地方盲目推行人畜分离有一定的关系。农民散户养猪一般是用菜梗、菜叶、剩菜、剩饭和农田里的杂草藤蔓作为饲料。猪是农户生产、生活循环生态链中的一个关键环节,扮演着分解者的角色。在城里被当作垃圾的剩菜、剩饭、烂水果和菜叶梗等,都是猪的饲料,许多农副产品加工的残余物也都可以用来喂猪。而把猪集中饲养与住宅分离,农民就不可能把那些剩菜剩饭端到几百米外的地方喂猪(见图8)。原来把猪粪堆砌起来,成为堆肥,然后再施回农田去,或者直接填进沼气池作为燃料。集中养殖之后,各户的猪粪混在一起,把整个分配循环链条打碎了,不少农民因养猪成本的提高而放弃养猪,许多已建的沼气池也因缺乏原料而废弃。

  我老祖母住到城里来,跟着我们住了二十几年了,还在想着养猪。她觉得城里人把许多食品垃圾扔掉很可惜,应该是猪吃的。现在不少地方片面追求“人畜分离”,把猪和家禽集中起来养殖,原来占猪存栏数70%以上的散户养猪就受到了影响。认为猪养在农户住宅旁边可能会引发传染病流行。正是因为一些城里的“专家”夸大了散养可能引起人畜疾病交叉感染,认为猪养在农户住宅旁边可能会引发传染病流行,(此问题将在3.3.3节中详细阐述)其实这是一种观念上的误区。  

  

 

图8:村庄家禽集中饲养区

 

  3.2.4 问题之四,盲目进行城乡无差别化的能源系统建设。国电公司“十一五”规划中写明,计划投资236亿元,解决老少边穷地区120万农户的用电。这是一项艰巨而又光荣的任务,估算实际投资将达500亿元,也就是每户农户要平均投资2万到4万元,算下来这些钱几乎能给每户农户安装一套太阳能伏打电池系统,或就地建设风能发电站,这样产生的绿色能源不但为农民在以后的使用中省下了电费,而且也节省了国家电网的资源。另一个问题是,以城市供电模式用这么长的线路把电送到边远农村,70%-80%的电能都消耗在线路上面,农户实际能够用到的只有20%-30%。电费和效能怎么算?维修保养的成本也极其高昂。由此产生的一系列后续问题,值得关注。

  边远山区牧区的能源系统建设应该符合农村分散的特点,采用分散性的能源系统、可再生能源系统来加以解决,这是已经被发达国家的成功经验所证明了的。按照我国传统的、以工业化、集中化的办法来处理分散农民、农户的能源问题,值得商榷。

  3.2.5 问题之五,盲目安排村庄整治的时序。北方某省市组织了一次教授下乡调查,教授们回来编了一个顺口溜:村里的路还是土的,农田小道都铺上了水泥路,因为进行了所谓的“标准基本农田”改造;水渠里的水是严重污染的,河岸上已糊上了水泥,因为推行所谓的农田“水利化”;农民饮用的自来水还没有,还要靠打井,玉米地里铺上了自来水管;村小学校舍还是危房,但是村里各种活动室已达10多个(见图9)。经调查:一个100多农户的村庄,各种从上而下设定的“活动室”就达16个。实际上,各类名称繁多的活动室,除了一个社区卫生站外,农民都无需要。但是每一个“室”都是上头带钱来建的“钓鱼工程”,建设时序常常与农民现阶段的实际需求脱节。 


  

(a)饮水困难
(b)村道泥泞
(c)河渠污染
(d)校舍危旧

图9:一些村庄的基础设施缺乏的现状

 


  3.2.6 问题之六,忽视小城镇建设。各级政府和有关部门支持小城镇发展的积极性很高,但是扶植的政策措施协调性不够,扶植的资金分散,没有形成推动小城镇协调发展的合力。缺乏有效的分类指导政策和措施,城镇的职能和目标定位不够明确,发展重点不突出。小城镇建设相互攀比、重复建设、产业同构的问题比较严重。小城镇建设的管理机制也不能适应各地实际发展和城镇化的要求。

  3.3 成因

  产生这些问题的原因有以下4点。

  3.3.1 成因之一,农民群众没有充分参与。我国传统封建文化中的“为民做主”、“替民办事”,扼杀和阻碍了农民的创业自信心和民主意识的提高。农民产生了依赖思想,认为只要上级派来一位“青天”就可以为他们包办一切。现阶段农民群众不成熟的民主意识以及沉默的习惯,也助长了一些干部“将政绩刻在地球上”的热忱。他们的共同点是特别希望用国家的权力为农民的劳作习惯、生活方式、文化习俗和世界观带来巨大的、乌托邦式的变化。6

  3.3.2 成因之二,盲目照搬城市模式。决策者以城里人的眼光、思维进行乡村规划和村庄整治建设,错误地认为城里人所拥有的东西才是现代化的,才是优越的。这是一种工业文明的思想。城里人认为乡下人笨,需要用城里的一套办法来灌输给农民,改造农业和农村。工业文明的思维模式保证了人类从神话、宗教和迷信中解放出来,但同时也将滥用权力和人类本性的黑暗面释放了出来。7 在这方面,前苏联“农业集体化”的实践可被看成反面教材中的典型代表。前苏联的农业工程师们一度认为:现代农业应该是大规模的,规模越大越好;它应是高度机械化的,按照科学的泰勒制原理等级分明地运作;耕作者不再是原来的农民,而是由高度技能和纪律的无产阶级来操作。1928年5月斯大林写到:集体化的目的在于将小的、落后和零碎的小农场转变为联合的、大的公共农场,它们具有现代科学的机械和科学的数据,可以为市场大量生产谷物。8但后来的实践结果表明,集体化农场使用了10%的劳动力(更不用说大量的投入和土地了),但其可怜的生产量只占农产总量的2.2%。9前苏联的“计划”模式在我国运行过几十年,我国各级干部也或多或少地受到该模式的影响。

  3.3.3 成因之三,片面追求政绩和偏好“大工程”、大规模生产的习惯思维。前段时间,某省有几个城市里的干部为村庄整治活动编了一本书,书名就叫《再造乡村面貌》,充满了旧貌换新颜的雄心壮志和工业文明时代挑战自然的豪气。与他们热衷于推行城市化、规模化的家畜集中养殖完全不同的是,美国“世界观察研究所”于2006年1月11日发表的2006年世界现状年度报告指出:封闭式的大规模生产反而为家畜疾病的传播提供了绝佳条件……对全球肉类工业的重新思考,不仅意味着采取安全措施防止疾病的爆发,更重要的是转变禽畜产业的生产模式和观念,大力提倡小规模的农户养殖。一个可悲的事实是:规模越大、资本越密集、越是中央集权的项目所要求的权力就越大,追随者也会越多……其结果是对充满实践性、主动性、随机性、多样性和非线性的农业农村的真实生产和生活模式的破坏10

  丘吉尔曾经说过,“政治家有个偏好,就是在地球上留下自己的痕迹,这个痕迹有的时候是盲目的,甚至是摧毁性的。”这类偏好就是与GDP崇拜、大工程崇拜相联系的 “极端现代主义”。这种“极端的现代主义”在基层干部的有限任期内会表现出极大的能动力。历史表明,那些持极端现代主义倾向的官员们往往以简洁的美学观点来改造农村、农业。在他们看来,一个有效率的、被理性地组织起来的村庄、农业生产体系,是一个在几何学上显示出标准化和有秩序的村庄或农场。他们所热衷的农村改造计划、“农业现代化”方案,往往与基层干部在有限任职时间内尽快出“政绩”的强烈愿望和自身利益密切相关。

  3.3.4 成因之四,片面理解“城乡二元经济” 11。其实,二元经济是对发展中国家早期发展阶段的一种描述,是发展中国家社会经济发展过程中最基本的经济特征,是指经济从完全依赖于农产品的生产状态向生计农业部门与现代工业并存的二元状态的转变,这一过程的实现是经济发展的一个里程碑。当经济发展到一定程度,二元结构逐渐转化为一元,正如钱纳里所说的二元经济结构的转化具有显著的增长效应。我国在经济发展的过程中也不可避免地出现了二元结构,二元性在1970年达到最大,因为此时二元对比系数最低,为16%;改革以后系数上升,意味着二元结构有所缓解和改进,但改进的速度缓慢,并且有再度拉开的趋势。这都表明中国经济的二元结构并不是一直朝着一元化的方向迈进,具有一定的刚性。

  “二元经济”在我国好像是洪水猛兽,不少学者一提到二元经济就好像忍无可忍,非要把它消灭干净不可。实际上,这是一种极大的误导,是没有从中国经济发展的实际出发,忽视了中国经济二元结构的刚性。作为一个传统的农业大国,工业化、城市化起步较晚,农业人口多,我国的城乡二元经济结构仍将长期存在,并在很长时间内会表现出强二元经济结构和强二元社会结构。尽管二元刚性的加固会对我国的工业化进程造成严重障碍,会对社会稳定造成一定的压力,我们还是应该正视这个问题的存在,从政策制定上采取措施防止人为的扩大,而不能不顾现实盲目追求一元化。

  4 思路与原则

  4.1 思路

  英国200年前就开始了城市化,也是追求城乡协调发展模式最早的国家,同时该国至今还是城乡发展比较协调的国家。现代城市规划学的创始人、社会学家霍华德当时就提出:城市和农村必须结为夫妇,这样一种令人欣喜的结合将会萌生新的希望,焕发新的生机,孕育新的文明。12但是我们现在不少地方的工作思路是把农村改造成城市,把农民改造成工人、改造成居民,然后把农业搞成工业。这种以消灭“三农”来达到城乡同质化发展目的的做法,早已被历史的实践证明是“本末”倒置。

  如果把城市与农村搞成同一种发展模式,其实就是“同性恋”,不可能形成城乡协调发展的格局。协调发展的基础是尊重固有的城乡差别。从生产来讲,农村是家庭经营为主,城市以工业、企业为主;从消费水平和方式来讲,农村的消费是低水平、低成本、循环式的,任何东西都可以得到循环利用。这是传统农村生活模式的低成本和循环式,但城市是高成本的,直线型的,城市必须要把外面的农副产品运进来,加工成产品,然后消费,消费后变成废品、废水再排放处理;从工业品的提供方面讲,农村以自助合作为主,城市是政府包干的;从公共品的角度来讲,农村长期以来而且今后也必须坚持下去的是公共品主要是由村民自主、合作、国家补助来提供的,无论是修桥、铺路、建学校还是修建医院,都称之为合作建设、合作办学、合作医疗,但是城市里基本上以政府包办为主,市民纳税政府用税金来提供公共品;从景观特色来看,农村、农业是自然的、宽广的、情趣的、传统的,城市、工业是文化的、现代化、娱乐的、多样的;从文化特点来看,农村是比较单纯的,我国农村尤其是长期受农耕文明影响下的农村,一个村往往就是一个姓氏村民的聚落,村落里一般还有一个祠堂,是一个熟人的社会,相互之间关系密切,和城市完全是不一样的。费孝通在《中西文化的差异》里举了一个例子,中国的农村就像一块石子掉到一个池塘里,波浪一圈一圈的,核心的一圈是家庭血缘关系,外面一圈是亲戚关系,再外面一圈是同宗关系,再外面就是熟人和同乡关系,而城市则是多元化的文化;从空间关系来讲农业农村是生产、生活、生态三者是不可分离的,无非也是一个同心圆的关系。而是城市与工业,生产、生活、生态是分开的,生态有污水处理厂,有垃圾场,有公园,有绿地,有河道等等,生活有居住区,生产有工业区,还有商业区等等,它们是分离的。

  这些特征说明了,农村与城市的规划建设手段是不同的。现代城市规划学里面还提出了功能分区的概念,把城市空间分割成不同的功能区去发展。盲目照搬城市的规划显然违背了农村的生产生活规律。不尊重城乡之间由于生产生活方式所造成的差别,就不可能达成城乡的协调发展。

  新农村建设活动开展比较早的韩国也在反思他们的“新农村建设”。韩国最近两年提出“传统题目的农村建设”项目,这是韩国人在重新反思上个世纪他们新农村建设的利与弊的基础上的又一个创新,也被称之为婀美尼体(Amenity)理论的具体实践。它是指将农村的历史、文化与自然生态资源,包括农耕文化景观、田园景观、农村风土人情等有形和无形资源(既包括原生态的资源,如原始林、空气、水源、土壤和无噪音的环境;也包括自然生态和人类加工相结合的资源和景观,如树林、公园、田园、水塘等;还有与历史文化相关的土特产品、文化景观和风土人情,如民俗、节日、纪念馆、有机食品、农村旅游等)结合在一起所形成的一种完全区别于城市的新的乡村发展形态,也就是说新农村必须要与城市差别化发展。为发展这一项目,2007年,韩国在春川、平昌等5个所(县市一级农业科研技术推广组织)投入了5亿韩圆。城乡交流与合作共存,在韩国叫“都农相生”。此项扶持项目,自2002年开始实施以来,仅在江原一个道就已经扶持了12个郡。仅2006年到这些农村旅游的人数就达到6万名,通过民宿、体验农村生活、品尝和销售当地特色农产品,当地农民已经获得10.1亿韩元收入。韩国的这项发展计划,已经成为增加农民收入的稳定渠道,获得了与我国“农家乐”一样的成功,与我们选择差别化城乡协调发展的模式是不谋而合的。由此可以看出农村可以不经过大工业的阶段,直接进入服务业的发展来带动农村的可持续发展,这就是生态文明所要求的生产力转化的一种模式。因此,我国的村镇必须按照城乡空间差异化协调发展的思路进行规划建设。

  4.2 符合生态文明观的村镇规划与建设原则

  通过以上分析,我们可以总结出符合生态文明观的村镇规划建设原则:

  4.2.1 第一个原则,保护生态和农村特色。村镇得以维持的基本自然资源直接来自于它周边的区域,在村镇规划建设中必须加以保护。村镇规划与城市规划的重要区别在于,应该尽可能地保留乡村原有的资源、地貌、自然的形态,生物的多样性及人与自然、生物之间的紧密不可分离的共生共存关系。而大规模“农民上公寓楼”的村庄重建模式,“规模化”的单一农作物种植计划,“工厂化”的盲目推行机械化、电气化都会破坏村庄、田野与周边自然生态环境的多元化、有机的共生关系(见图10)。 

 

图10:特色风貌小镇



  正如长期从事农业研究的耶鲁大学教授詹姆斯·C·斯科特所说的那样:工业化农业和资本主义市场实践清楚表明了,强大的资本加上政府的力量成为均质化、一致化、坐标化和大刀阔斧简单化的推动者。13其结果往往动摇了农业可持续发展的基础。

  4.2.2 第二个原则,坚持功能和空间的有机混合。乡村生活与生产在土地和空间使用上的混合是一种有效率的存在。比如猪、家禽必须散养在农房周边,这才能构成生活生产循环过程中不可缺少的分解者环节。如一定要按照城里人的眼光搞集中饲养,那在经济上是不合算的,也会造成浪费。所以,应该尊重传统的饲养模式并加以“拾遗补缺”式的优化,而不能按照城市“规整”的模式将它推倒重来。从种植业来看,所有农作物的栽培都发生在特定的空间(农田、水源和作物)、特定的时间(气候类型、季节、害虫周期),为了特定的目的(有自我需求或特定的交易对象)。不顾这些特殊性,机械地运用城市规划、工业文明的模式改造农村、农业,只能导致失败。

  4.2.3 第三个原则,保持乡村生态循环。乡村居民的生理健康在很大程度上依赖于周边良好的环境,维持干净的水、土壤、良好的生态系统应成为村镇规划的主要目的。这也将成为脱贫致富之后农民的第一需求,更是吸引城里人下乡旅游、定居的主要因素之一。村庄周边的区域对农民的资源供应能力、与农业农村的生态共生能力和废物吸收分解能力是限定的,所以村镇规划必须更加重视“生态的承载力”。因为良好的生态环境是农业之本,农民的生存之本,它与城市的情况不同。城市是通过技术和工程手段改造出的一种人工生态复合环境,农村、农业则要通过保留、保护的办法来维护与人类共生的生态环境。

  早在上世纪30年代,前苏联大规模推行“集体农庄”所带来的失败,清晰地说明了那些疯狂不切实际的规划与乌托邦抽象的幻想相匹配的恶果。那时“专家”们往往只要有地图和很少几个关于规模和机械化的假设就可以编制规划,无需参考地方和气候条件。一个典型的例子是根据上级指示,12位农学家要在20天内为一个县制定出操作层面的生产计划,他们完全不离开办公室,也不到实地考察,将8万公顷的土地分成32个相等的正方形,每个正方形2500公顷。每个正方形就是一个集体农庄,根本不管土地上的定居点、村庄、河流、山丘、沼泽等自然地形特征。14类似的错误也正在我国重现,必须基于因地制宜、因村制宜的原则认真纠正。

  4.2.4 第四个原则,传承乡土文化。农民的心理健康是来自于对社区的认同感、友好感和安全感。村庄的规划、建设、整治应该保留和传承他们熟悉的传统文化场景。村庄的规划和建设要尽可能地向历史学习,尊重与保护村庄的文化遗产、地域文化特征以及与自然特征的混合布局相吻合的文化脉络(见图11)。这不应该仅仅成为城市规划师参与村庄整治建设的守则,也不仅只是村庄整治的重要内容,更是把农村建设成为吸引人的、“农家乐”基地的一个主要的方法。不按照这种方法去整治村庄,如果把这些老房子、街区都推倒重建,把这些传统文化建筑和分布格局破坏了,那就没有人愿意去农村了。像安徽的宏村正是遵循了正确的整治方针,现在每年仅门票收入就有3000万元人民币,更不说旅游周边带动的经济增长。实际上,村庄的发展像语言的进化一样,是在成千上万年中村庄的使用者所逐渐创造的。从这个意义上说,只有当村庄规划是由每个人参与的时候,才有能力为所有的农民提供他们所需求的东西。

      

 

图11:安徽宏村与四川雅安上里村



  4.2.5 第五个原则,坚持适用技术推广。乡村生态的循环链、乡村生活与生产混合等特点必须加以完整细致的保护。在农村,应尽可能应用小规模、微动力、与原有生态循环链相符合的“适用性”环境保护技术和能源供应方式,而不能盲目照搬城市大型污水垃圾处理设施或盲目追求所谓的“高新技术”。在农村能源系统建设方面,首先应推广太阳能或其他可再生能源,但是不一定是太阳能电池。在发达国家,太阳能电池在农村已经普遍推广。我国目前可先利用太阳能热水器或太阳房,也就是在农居朝阳面装几块玻璃把太阳光的热量引进来。其次是地热能利用。再次是生物质能源,压缩秸秆等。最后是沼气、小型风能、小水电等再生能源。不应把陕北、山西等地的窑洞式传统农居拆除重建成“大江南北一个样”的农民小别墅。窑洞冬暖夏凉,是一种利用浅层地热能的好办法(图12)。虽然传统的窑洞通风不好,只要装一个通风道,自然通风的问题就解决了。

  

 

图12:日本、德国的太阳能村庄与陕北窑洞

 


  4.2.6 第六个原则,尊重自然。村庄的“建成区”往往叠加在比它大几十倍的农田之中,规划应列明管制重点。农业和生产用地的保护,特别是基本农田、湿地、水源地、生态用地的保护。其中,某些对村庄日常运行和安全有关的地域,应该成为村镇规划管制的重点。浙江省武义县的郭洞村被评为第一批国家历史文化名村,这个村里保留了大量的明清建筑(图13)。更重要的是这个村有座郁郁葱葱的山头,森林茂密,有树龄达一千年的红豆杉、针叶松、银杏树等珍稀树木。为什么这座山原生态保持的那么好?就是在一千年前这个村庄建立的时候,人们发现这座山是乱石堆成的,很容易坍塌,而这个村就建在山坡下。这座山上的植被一旦破坏,水土流失造成泥石流的话,整个村庄就会被毁掉。所以,当地人在一千年前就定了乡规民约,不能动山上一棵树、一棵草。如果谁砍了山上的一棵树,给予砍掉一只手的处罚。这块禁令石碑至今还立在村头,这就是一种最早期的规划管制,就是规定了哪些地方是禁止开发的,所以这个村庄得以完整地保留下来。由此可见,乡村规划与城市规划不一样,村庄与自然环境是共生的,破坏了自然环境就等于破坏了村庄的生存发展环境。一千年前人们就懂得这个道理,但至今我们在村镇规划设计时却往往无视这种基本道理。

  4.2.7 第七个原则,分类指导。我国不同地区的县、乡、村的自然条件、经济社会发展水平和城镇化阶段有很大不同,应当从各自实际情况出发,确定不同的县、乡镇村庄规划编制方法和重点。对于长三角、珠三角等人多地少、村镇分布密集、经济发展水平较高的地区,应当按照统筹城乡发展的要求,创新城乡规划编制方法,编制县域总体规划。将整个县行政区域作为规划区进行统筹规划,加强城乡规划与土地利用总体规划、环境规划等的衔接与交叉内容的有机整合,统筹布局全县域的城乡居民点、产业发展空间、生态保护空间、永久性农田保护空间、区域基础设施廊道和城乡公共设施建设,实现城乡规划在县域范围内的全覆盖。目前,浙江省、江苏省已经在这方面进行了大胆创新,并取得了一定成效,对于条件类似的地区很有借鉴意义;对于人口较为密集,村镇分布均匀、经济发展水平中等的地区,应当充分发挥现有城乡规划体系的引导调控作用,当前的主要任务是下力气编好县域村镇体系规划、镇、乡、村庄规划,提高规划的编制质量并有效实施这些规划;对于人口密度小,村镇分布稀疏、经济发展水平较低的地区,应当注重编好镇和中心村的规划,引导镇对乡村地区经济社会的发展带动作用。  

  

  

 

图13:浙江省武义县郭洞村



  4.2.8 第八个原则,强化县城建设促进县域经济发展。县城关镇规划必须注重为县域经济发展服务。县人民政府所在地镇对全县经济、社会以及各项事业的建设发展起到了统领作用,其性质职能、机构设置和发展前景都与它镇不同,被称之为县域经济发展的火车头。党的十七届三中全会明确提出了增强县域经济活力和实力的要求,贯彻这一指示精神,进一步发挥县城关镇总体规划对统筹城乡协调发展,引导构建合理的产业和县域城镇空间,指导重要基础设施配置的调控职能,是各级政府面临的重要任务。

  因此,要改变一些地方存在的重视县城区规划编制,忽视县域村镇体系规划编制的倾向。按照2020年农村改革发展基本的目标,地方政府要加大财政投入,全力推进全国县域村镇体系规划全覆盖,力争东部地区3年内、中西部地区5年内完成编制任务。

  东部沿海发达的浙江省,在全省范围内开展了县市域总体规划的编制,把整个行政辖区作为规划区范围,确定全县的产业布局,统筹安排面向农村的各项基础设施和公共设施建设,优化了城乡空间布局。通过县市域总体规划的实施,为“村村通”工程的合理布局提供了技术支持,提高了公共财政和社会资金支持的集中度。

  另外一点,我国的县城都有悠久的历史,甚至2000年的历史,但是没有多少风貌能够保存下来。回良玉同志在安徽当省委书记的时候曾经说过,黄山市应该遵循正确的建设方针:一是所有的徽派建筑必须无条件的保留;二是所有的新建筑必须是徽派的;三是那些玻璃幕墙、马赛克的不符合徽派建筑风格的建筑都应限期整改。做到了这三条,几年以后,一个充满特色的黄山市就会呈现在世人的面前,就会跟风景秀丽的黄山珠联璧合。他这个方针同样适合于很多县城的建设。

  4.2.9 第九个原则,强化小城镇规划,带动周边农村发展。小城镇对于有效吸纳农村富余劳动力就地就近就业,为农业产前、产中、产后提供规范化服务,提高农村地区现代化水平具有重要作用。一些地方通过制定小城镇规划,明确了产业的布局,为依托农业和服务现代农业的产业发展提供了服务,实现了小城镇的差异化发展。小城镇围绕主导产业发展产业链,培育和促进各具特色的产业集群发展,打造“一镇一品”、“一镇一业”格局,增强了县域经济的活力。近年,小城镇规划建设也出现了一些不良倾向,一些镇的产业发展忽视了与当地农村经济的联系;土地利用粗放,工业用地浪费现象突出;脱离实际,以城市模式建设镇,规划建设中盲目追求镇区空间规模的扩张,盲目追求“现代化”和建筑体量及建筑高度,抹杀了镇的特色风貌。镇规划必须以构建资源节约型、环境友好型和谐社会、服务“三农”、推进社会主义新农村建设为基本目标,坚持城乡统筹原则;必须根据不同地区、不同类型镇的发展特点与作用,确定镇的职能定位和发展目标,确定合理的建设标准。必须统筹安排镇行政区内的土地利用、空间布局以及各项建设,保护生态环境和历史文化遗产。

  5 方法与对策

  5.1 要明确“三先行”的工作方法

  5.1.1 镇、乡村整治规划的编制先行。首先要依据各地城镇化和工业化的水平、居住环境、风俗习惯、收入水平、自然资源、经济社会功能方面的基础条件,区分城市近郊区、工业主导型、自然生态型、传统农业型和历史古村型等不同的村庄性质类型,依照“保护、利用、改造、发展”相协调的原则进行规划编制。不仅要贯彻“先规划、后建设整治”的法定要求,区别对待,而且编制规划时要遵循上节提出的九项原则。尤为重要的是由于大部分农村居住人口仍以农业和相关产业活动为主,其耕作的半径一般在1公里左右,这就要求我们必须防止盲目推行大撤大并“农民上公寓楼”式的规划建设模式。

  通过湖州市的例子我们可以看到农村有无区域总体规划效果是不一样的,湖州市实施“乡村统一规划、联合资源,城乡联动,区域一体化规划”,以点带面,示范引路,取得了很好的效果。他们通过区域规划,将原有的20多个自来水厂整编成为5个,节省投资30%,5个自来水厂之间互相连通,使供水的安全度、可持续度以及污水的协同处理程度得到了很大的提高(见图14)。   


 

 

图14:湖州市域村镇供水现状与规划比较图



  5.1.2 历史文化名镇名村的评选先行。就是每一个县、城市、省都要建立名镇名村的评选机制。县一级的名镇名村是基础,要把历史名村评选出来。那些古建筑多的、村庄建筑布局与自然环境协调、建筑风貌有地方特色的村庄都可以参选。然后是市一级、省一级,再到国家级。现在住房城乡建设部已与国家发改委、国家文物局联合,对国家级的历史文化名城名镇名村给予资金扶持。在“十一五”期间中央拿出10亿元,地方、省里再拿10亿元,这20亿元投资,既可以保护一大批“原生态的村落、小城镇”,又能有效地促进社会主义新农村建设。村庄整治之前,必须要编制历史文化名村的保护规划,一定要在整治规划建设过程中突出保护历史风貌和自然景观,要抢救性地保护一些不可再生的文化遗产,同时要弘扬传统历史文化,发展旅游产业,增加农民收入,推动地方经济发展。

  在编制历史名镇规划时要注意把握以下六个原则:

  第一,注重历史文化遗产的传承。通过旅游业的发展,恢复历史文化遗产的原有价值。旅游业的发展,能使人们认识到古村落、历史或民族小镇独特的文化遗产的价值,促进遗产的保护,扩大遗产的影响,从而实现遗产资源保护机制的建立,使独特的村镇历史风貌的价值得到全社会的公认。通过旅游业的发展,还可以使得这些宝贵的文化资源不至于受到低级的开发性破坏(见图15)。但另一方面也要防止承包开发的旅游企业、短平快追求商业利益、游客低级感官刺激而盲目改造古村落,造成开发性破坏。
 

 

图15:云南省丽江束河古镇



  第二,注重独特风味特产的开发。首先要体现在这些原有的、祖先留下来的各种各样丰富的、独特的产品开发利用上,体现在传承和创新独特的生产模式上。国际农产品贸易中流行“证明商标”,与一般的商品商标不同之处在于它为当地的地域性传统商品所共享,如法国的香槟酒就是香槟地区所有香槟生产者所共享。这是一条发展当地经济、富裕农民的好途径。村镇建设,就是要从历史传统中发掘出具有优势的农副产品,向传统的名特产品要一村一品,向科学技术要独特的产品,促进“生活富裕”(见图16)。
 

 

图16:云南省鹤庆县新华村的银制品生产场景



  第三,注重和谐自然景观的保护。历史文化名镇名村本身就证明了悠久的历史就是合理的存在,展示了人与自然和谐相处的一种典范;是现代人向历史、向古人学习如何善待自然、开拓生存发展空间的活生生的教材;同时也是社会、经济、生态三种效益相互平衡、相互促进的成功范例;是人类与自然和谐相处的历史见证(见图17)。
 

 

图17:云南元阳哈尼梯田


  第四,注重浓郁乡情民风的传承和开发。如果说优美的古建筑和村镇建设的格局是凝固的音乐,乡风民俗则是活着的文化遗产,是与自然和谐相处的独特的地方文脉的延伸和继承,是真实的历史文化的现代场景。充分保留、利用不同地域丰富多样的乡情民风,服饰、歌舞、文字、习俗、物品、生产工具……一切与其他地区有所区别的独有的东西,都会激发游客们的好奇心,都是具有欣赏价值的旅游资源。
 

 

图18:江西婺源田园乡村


  第五,注重乡村休闲生活的展示。农村许多地点和场景,在大多数城里人看来就是现代版的“清明上河图”,是人与社会和谐相处的见证,是人类精神回归的世外桃源,也是东方文明的缩影。是当地村民对自然、对环境、对社会各类矛盾的处理不急不躁、不走极端的中庸之道的体现,是健康、和谐的生活方式的延续。城里人一旦进入这些“世外桃源”,从现代繁忙、紧张、充满竞争压力感的都市生活中暂时“解脱”出来,就会充满欢悦的心情。乡村的质朴常常是治疗城市人忧郁症的良药,这就是“农家乐”在全球持续兴旺的奥秘。

  第六,注重优美田园风光的利用。如果说城市、工业是生产、消费、废弃物排放这种单向经济活动模式的象征,那传统的农村、农业则是受到大自然、生态系统启示的生产、消费、循环利用的循环经济模式的代表。正确的村镇环境治理和发展“农家乐”的方针,一定要体现“反向整治”的原则,即外国城镇、乡村没有的,我们中国要有;城市里没有的,农村要精心保留和展示,这样才能发展继承、充分地利用三大资源发展新农村(见图19)。
 

图19:江西婺源乡村一景

 

  5.1.3 重点整治项目先行。村庄整治的重点和时序一定要根据农民生产生活的需要,逐村进行村民自行投票来确定。让村民主动提出他们所生活的村庄目前最突出的影响人居环境的问题,切忌从上而下指令性“一刀切”来确定整治建设项目。特别要防止以城里人的观念、把城里人熟悉的办法简单带到农村去。要强调先公后私、以公带私,即要将投资集中在公共品的提供方面,突出解决一家一户无法提供的公共品。如村民们提出“喝干净水、走平坦路、使卫生厕、住安全房、用平价电”。这是最起码的生活保障。这几条做到了,就是最好的为民办事。据对北京市519户农户的调查表明,74%的被调查农户对居住现状满意和比较满意,不满意的仅占26%,满意程度较低的村庄基本集中在山区。南方某省的调查也证明了农民对住房的满意度最高。15建设和整治公用品也要注重量力而行,梯次推进。尽管农民提出来“喝干净水、走平坦路、使卫生厕、住安全房、用平价电”,在许多经济不发达省区,也不可能一年内就可以全部解决,也应该梯次推进,将好事办实、实事办好。江苏省实施的“三体系一中心”,即以村级服务中心(100-200㎡)为中心,带动服务设施体系、村庄道路体系、村容清洁体系逐步建立,重点整治影响农民生活和生产环境的难点,中心带动,三管齐下,许多问题逐步得到了改善(见图20)。
 

 

图20:实施村庄整治后的农村


  5.2 坚守村庄整治的“四底线”

  即不劈山、不砍树,不破坏自然环境;不填池塘、不改河道,不破坏自然水系;不盲目改路、不肆意拓宽村道,不破坏村庄肌理;不拆优秀乡土建筑,不破坏传统风貌。这几项底线也是与上节所述的“九项原则”相联系的。

  下图中,一个是按照城市模式进行村庄建设,花了大本钱建成的兵营式的“现代化”村庄。另一个是浙江省安吉县坚持“三不主义”,不拆一幢农民的房子,不砍一棵树,不填一口塘,低成本整治后的农村村庄呈现的景象。到底哪一种农村对城市人更有吸引力,哪一种农村是符合生态文明的村庄,我相信大家会做出正确的回答(见图21)。
 

 

图21:两种模式的村庄整治



  5.3 要确保“五重点”的工作思路

  一是村庄道路硬化。村庄之间、村庄内部的道路具有公共产品属性,是方便农民生活、提升居住质量、支撑农村经济社会发展最基本的硬件条件。近年来,我国不少地方村庄人居环境治理都取得了积极的成效。但还有不少地方,农村宅前屋后的巷道、村庄内部道路等基本是土路,“晴天一身土、雨天一身泥”,极不适应农民群众的需求。在推进新农村建设过程中,要重视解决村内道路建设,加大公共财政投入,积极引导村集体组织、村民投工投劳完善村内道路、桥梁设施建设,尽量采用当地材料、当地工法硬化路面。

  二是村镇生活垃圾污水治理。近年来,还有不少地方,村庄垃圾和污水不处理,随意堆弃、肆意排放,严重影响村容村貌。在社会主义新农村建设中,各地要将创建公共卫生放在重要地位,加强农村生活污染治理。要尽量采用小规模、微动力、与原有生态循环链相符合的“适用性”环境保护技术。可结合各地实际,积极推进生活垃圾的分类收集和就地回收利用,坚持减量化、无害化,推行“户分类、村收集、乡运输、县处理”的农村生活垃圾处理方式。不能盲目把农村的垃圾运到城市搞集中处理。

  三是加强农居安全。各地村庄还不同程度存在农房简陋破烂、结构安全隐患突出、抵御自然灾害能力低下等问题,需要地方政府充分重视,并抓紧予以解决。各地在村庄整治中,引导农房建设逐渐从单纯追求面积向不断完善功能转变,从单纯注重住房建设向注重改善居住环境转变,从简单模仿建筑和装修形式向更加注重安全和乡土特色转变,既满足抗震、通风、采光、保暖、消防、安全等建筑结构要求,也要适应现代农村发展,妥善考虑储藏、晾晒、团聚等方面的需要。要推进农村危房改造,采取多种方式优先解决农村困难群众住房安全问题。

  四是改善人居生态环境。充分利用村庄原有的设施、原有的条件、原有的基础,按照公益性、急需性和可承受性的原则,改善农民最基本的生产生活条件,重点解决农村喝干净水、用卫生厕、走平坦路、住安全房的问题。加大村庄整治力度,要按照城乡统筹、以城带乡,政府引导、农民主体、社会参与,科学规划、分步实施,分类指导、务求实效的原则,充分依托县域小城镇经济社会的发展优势,推动村庄整治由点向片区、面上和县域扩展。依据《村庄整治技术规范》,完善村庄公共基础设施配置,推进农村生活污染治理,全面改善农村人居生态环境。

  五是优先发展重点镇。近几年来,小城镇发展对地区经济发展的影响越来越大,涌现出了一批发展态势良好、带动作用显著的小城镇。城镇密集地区和大城市郊区小城镇重点发展深加工产业链和第三产业,承接中心城市的工业转移和改造升级。农业地区小城镇重点发展农副产品深加工工业,服务现代农业,逐步建立贸工农一体化经营体系。重点镇对于带动现代农业、为农村特色产业服务、改善农村人居环境作用明显。必须加大资金、政策支持力度,优先支持重点镇供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、卫生院、文化站、幼儿园、福利院等公共服务设施的建设,积极引导社会资金参与重点小城镇建设,改善人居生态环境,增强集聚产业和吸纳人口、繁荣县域经济的能力;结合农村经济社会发展和产业结构调整,推动现有规模较大的重点小城镇适度扩展行政权能,增强服务现代农业发展的能力,为周边农村提供服务;改善进城务工农民返乡就业创业条件,探索建设返乡创业园区,研究解决转移进城进镇农民的住房问题,推进农民带资进镇,引导农村劳动力和农村人口向非农产业和城镇有序转移。在经济比较发达的小城镇连绵区,还要做好小城镇之间的协调发展,鼓励小城镇之间建立跨行政区域的协作,统一协调区域性的公共设施和基础设施建设。

  6 机制和制度

  6.1 推进村镇规划管理的规范化与制度化

  近年来,各地推动社会主义新农村建设,加大农村人居环境治理力度,取得了积极成效。但由于农村规划建设管理规范化和制度化严重滞后,扭转农村规划布局散乱、建设用地粗放、基础设施短缺、生活污染加重、生态环境恶化、村容村貌落后局面的任务十分艰巨。面对城镇化发展和新农村建设的新形势和新任务,促进城乡经济社会一体化发展的新要求,加强农村规划建设管理法律法规建设刻不容缓,必须尽快立法,解决农村建设活动管理法制不健全、无法可依的问题。

  转变乡镇村庄规划编制理念。当前,乡镇村庄规划的实施情况不容乐观,除规划覆盖率不高、管理不严的原因外,规划编制质量与水平不高、建设用地规划标准不完善、相关制度不健全也是十分重要的因素。贯彻十七届三中全会精神,推进农村建设用地节约集约利用,保护耕地和维护国家粮食安全,必须转变规划编制理念,创新规划编制技术与方法,适应农村改革发展对乡镇村庄规划的新要求。加大各级政府资金投入,吸引专业技术水平较高的队伍参与编制,全面提高乡镇村庄规划覆盖率和编制质量;科学制定和严格实施村镇建设用地规划标准,落实最严格的耕地保护与节约用地制度,统筹协调建设、土地利用和生态环境等空间规划,逐步降低农村人均建设用地水平。要有基于反映农民真实想法的反馈修正机制,时刻注意农民的真正利益所在,修正各种错误的决策。村镇规划绝对不是一次性就完成或一劳永逸的设计,而是一个反复循环修订的过程。规划师不能够也不应该成为算命先生,修编规划无法预测出10年、20年以后的变化,规划必须每几年进行反馈修订。

  健全乡村规划建设管理制度。乡村建设规划许可是今年初实施的《城乡规划法》中新设立的行政许可制度,是强化政府对农村建设行为管制,加强规划建设管理的重要行政手段。必须尽快制订乡镇村建设规划许可证管理制度的实施细则,切实将农村各项建设行为按法律规定纳入政府的管制范围,保证党和国家的相关政策落到实处,保障乡镇村庄规划的有序实施。

  6.2 强化县乡村镇规划建设管理政府职能

  建立健全村镇规划建设管理机构。基层村镇规划建设管理的任务十分繁重,一方面需要深入广大农村和农民群众,面对面管理和服务的对象数量大、分布散,对人力和经费的投入要求较高;另一方面业务范围广,涉及规划编制与管理、农房建设全过程管理、农村基础设施建设管理等多个不同专业领域,对专业技术的要求高;同时,管理工作责任重大,不仅直接关系农民的生命财产安全,而且关系到农村建设大额投资的效益水平。贯彻落实党和国家对农村的各项方针政策,推进新农村建设,关键在县乡党委、政府,切实将村镇规划建设管理纳入到党委和政府的日常工作。加强村镇规划建设管理,关键是强化县乡政府的村镇规划建设管理职能,加强机构与队伍建设,配备精干的专业技术人员和管理人员,保证必要的工作经费。

  创新基层村镇规划建设管理与服务机制。农村建设涉及范围广、环节多,实践证明单纯采用传统的政府管理模式行不通,有的管不了也管不好,有的成本还太高。必须立足各地实际,因地制宜探索符合农村建设特点的管理模式,加强基层村镇建设管理与服务。一方面,创新基层政府村镇建设管理模式,推行推进分局管理制,如大乡镇设分局、中等乡镇联片设分局、小乡镇巡回管理等,合理配置管理权限和管理力量。另一方面,积极制定优惠政策和完善相关制度,鼓励和引导专业化社会组织为农村建设提供规划、建筑设计、施工、建材、竣工验收、适用技术与设备等全方位服务,寓管理于服务,不断提升农村建设的组织化水平和科技含量水平。

  6.3 建立村镇规划建设民主管理机制

  村庄规划是农民自己的规划,广大农民的参与是保证规划顺利实施的前提。维护和保护好农民合法权益是村镇建设管理的出发点和归宿,必须建立和完善村镇规划建设管理农民参与制度,充分保障农民知情权、参与权、表达权、监督权,尊重农民的主体地位。编制过程中必须充分征求农民意见和建议,采取民主程序,由农民决定村庄整治的内容与方法,实行“一事一议”,由农民投票决定整治或建设项目。村庄整治、重要项目建设、宅基地分配与建房、农村集体经营性建设用地使用权转让等重大事项必须坚持公开、公平、公正原则,规划报批前履行公示和农民或农民代表大会同意程序。凡涉及农户自身利益的事项,如农房拆迁等,必须征得农户的书面同意。

  遵循“从各地实际出发,尊重农民意愿”和“通过农民辛勤劳动和国家政策扶持”的原则,建立政府引导和农民自主参与的机制,突出农民主体地位,积极引导农民对直接受益的公益设施投资投劳。推进农民自我管理、自我服务,教育和引导农民,发挥自力更生、艰苦奋斗精神,通过辛勤劳动建设家园。引导农村“五老”(老党员、老干部、老教师、老退伍军人、老劳模)等热心公益事业、具有公信力和号召力的人士,成立民间村镇建设社会组织,积极参与村镇规划、公共设施运营维护管理等公共事务。比如,将环境治理、设施维护等内容编成“三字歌”、编入村规民约,强化农民讲卫生、爱护环境的意识,形成共同关心公共事务的氛围。要通过农民自立、村庄自治、村民自筹、上级补助、乡规民约管理、村民投票来确定村庄整治决策,公开账目,让农民相信社会主义新农村建设进程中的村庄整治完全是为了农民自身利益,为了农村、农民、农业的复兴,为了生态文明的建立。同时,通过农民民主决策,对道路、路灯、绿化、卫生等实行门前“三包”,依靠村容监管小组实施义务管理,通过理财小组对整治经费支出进行监督。通过民主的办法,实施农村公共设施的运行维护管理。

  6.4 建立健全公共财政支持村镇建设的制度,推动城乡公共服务均等化

  与城市一样,村庄内部和村庄之间的供水、道路、燃气、供电、环卫、公共活动场所、垃圾与污水处理等设施,一般都属于公共品或准公共品,无法由市场提供或无法完全由市场提供,需要政府的直接干预或通过其它公共组织提供。长期以来,由于缺乏政府公共财政等公共资金支持,农村人居环境公共设施十分落后。推进城乡经济社会一体化发展,实现建设社会主义新农村战略任务,改善农民生产生活条件,引导农民工返乡创业,启动农村消费,关键在于促进城乡公共服务均等化,完善农村人居环境公共设施。在小城镇和农村地区收取的城市建设维护税、建设配套费和市场管理费等,优先用于农村人居环境公共设施的建设与管护。必须建立城乡统一的公共设施建设公共财政投入制度,以国家专项税收、国债、土地出让收入等资金为支撑,综合运用公共财政的示范与调控作用,引导更多信贷资金和社会资金投入,保障农村人居环境公共设施建设有稳定、可靠的资金来源。

  推进城乡公共设施共建共享。统筹城乡发展,最需要先行的是基础设施。改善农村公共设施配套水平,必须坚持因地制宜和差别化路子。在城市周边地区和城镇密集地区,要依据规划,统一建设一批覆盖城镇和农村的区域性公共设施,推动城镇公共设施向周边农村地区延伸,以城带乡,逐步实现农村供水、污水垃圾、公共交通、科教文卫等公共设施共建共享。在广大传统农业地区,按照城乡公共设施的分级配套与空间整合要求,优先配置关系人民群众安全和生存的基础设施项目。根据村落聚集的不同,因地制宜,既要建设一批相对集中、为周边村庄服务的片区型基础设施和公共设施,也要建设一批为分散村庄服务的独立基础设施和公共设施。公共财政要优先支持服务农村的共建共享的基础设施建设。已经安排公共财政支持的项目,要严格按照规划实施,保质保量完成。

  6.5 建立长期稳定的以奖代拨的城乡财政转移支付的投入机制

  要对村庄整治资金进行捆绑,引入竞争机制,奖勤罚懒,奖廉罚贪,以奖代拨,以补促投,以政府的补贴来促进社会的投资,发挥“四两拨千斤”的作用。中央《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》要求,政府应根据村庄人居环境治理目标,结合公共财政能力,提出并公开发布村庄建设和人居环境治理指导性目录,安排专项资金用于支持编制村庄规划。韩国新农村建设中也出现了部分新村运动主席贪污腐败损害了运动形象的教训,但是韩国的村庄整治办法总体上比较有效。韩国人在新农村整治过程中,不是从上而下确定整治项目,而首先是发放水泥等实物进行援助。根据农民的需求主要是先解决路难走的问题,每个村庄300袋水泥,村民自己决定建设用途,但是不能私分到户。第二年,再发500袋水泥,再发一点钢筋。1970年到1980年,每村获得水泥84吨,钢筋2.6吨。而我国有些地方盲目进行村庄整治,不管农民需要不需要,都统统给他们建“××活动室”或盲目进行“××化”等等,这实际上是资源的浪费。

  6.6 完善村镇规划建设的多方参与制度

  城市支持农村,工业反哺农业,除了传统的筹资机制以外,应该鼓励结对帮扶。根据村庄整治的近期目标和农民的意愿,帮扶单位出钱、出力、出关系为农民解决实际难题,提供实际帮助。

  但是结对帮扶一定要按照规划进行,不能认为结对单位擅长什么专业,农民就得要承受此类专业服务,一定要根据村庄整治的近期目标和农民的意愿,帮扶单位出钱、出力、出关系为农民解决实际难题,提供实际帮助,而不是“替”农民解决“问题”。同时要签订协议,明确帮扶职责,并公之于众,力戒“打一枪换一个地方”,防止短期行为。要通过村镇规划来协调各个渠道的资金和物资,投到农民最需要的公共服务项目中去,而不是“天女散花”或者体现部门的政绩。要运用规划统筹协调城乡公共品的提供和优化服务,比如说垃圾的收集、污水的处理、公共交通、医疗、教育,但是不能所有的项目都盲目地进行一体化的改造。比如说能源供应模式,城乡应该是有区别的。城乡建筑的结构和模式也是有区别的。要注意城乡的差别,在差别的基础上来均等地提供公共品,而不是盲目平均地提供公共品。

  近年来,国家和地方政府加大了对农村公共设施的投入力度,农民和集体经济组织也积极参加公共设施建设,建成了一批建在农村、服务农民的公共设施,存量资产不断增大。必须区分公益性和经营性,加强对这些公共设施的运行与维护管理,保证长期使用效益。能够引入市场机制的,要通过公开、公正、公平的方式,积极实施市场化管理,如自来水等设施。不能引入市场机制的,要及时建立民主管理制度,通过协调明确以公共资金或自筹资金的方式,解决好运行维护管理问题,如环卫保洁、绿化等。

  当前,搞好村镇规划建设管理,除了要避免简单套用城市建设和工业发展的模式来推进城乡“同质化”建设外,还要认真探索和研究如何确立符合生态文明发展和有序城镇化原则的城乡互补协调的科学模式,树立乡村治理的正确方向和目标,把握城镇化发展高潮中村镇建设的机遇和成功应对面临的挑战,以全球的视野科学分析总结以往农村建设和乡村治理的经验和教训,理性地剖析当前村镇规划建设中存在的问题和产生的根源,从而有针对性地提出村镇建设的思路与对策,确立符合生态文明要求的村镇规划建设原则。在具体工作中,坚持“三先行”、“四底线”、“五重点”和“六机制”,提高村镇规划建设管理的科学性和可持续性,促进社会主义新农村建设的健康发展。

 

 

 



  注释:

  1、参见:[美]莱斯特·R·布朗,《B模式2.0:拯救地球 延续文明》,林自新、暴永宁等译,东方出版社2005年5月第2版,第12页。

  2、“一村一品”发端于日本大分县,是由日本大分县前知事平松守彦先生于1979年倡导的。大分县位于日本西南部,面积6337平方公里,人口约124万,由于境内多山少地,自然条件差,人口流失现象非常严重。平松守彦上任伊始,就到县内各地视察,所到之处尽是“我们村里没有资源”、“我们没有学校”、“道路条件太差”等叹息声。平松守彦认为,无论怎样抱怨都摆脱不了贫困,于是提出将一个村子、或一个地区值得骄傲的东西,如已有的土特产品、旅游资源,那怕是一首民谣,无论什么都行,开发成在全国以至全世界都能叫得响的产品,这就是著名的“一村一品”运动的开端。“一村一品”就是一个村子或一个地区,根据当地的特点,按照国内外市场需求,生产具有当地资源优势特色的品质优良、特色明显、附加值高的优势农产品。通过专业化、规范化、标准化的开发,建立健全服务体系,在技术上不断完善,使之成为畅销全国乃至世界的品牌产品。

  3、参见:毕井泉,国家发展与改革委员会副主任《科学发展观辅导报告》,2008.1.12,第19页。

  4、中国在改革开放前一直是利用“剪刀差”压低作为工业原材料的农产品价格,使工业企业的效益人为拨高,从而促进工业的发展(救了工业)。

  5、参见:[美]斯蒂格利茨,经济学(第二版),人民大学出版社2000年9月版,第521页。斯蒂格利茨将GDP定义为消费+投资+政府支出+进口减出口,或用收入法变更为出售产品的总收入。

  6、参见:Control in Bangladesh  Environmental Management 14,No.4(1990):419-428。

  7、参见:Harvey. The Condition of Post-Modernity. P12。

  8、参见:Quoted in Fitzpatrick, Stalin’s Peasants, P39。

  9、参见:Davies, The Socialist Offensive. P6。

  10、参见:James K. Boyce, Birth of Megaproject: Politics Economy of Flood。

  11、刘易斯在《劳动力无限供给条件下的经济发展》一文中系统地提出了经济发展过程中的二元经济理论,该理论明确提出了各国经济发展过程中的一个普遍存在的现象,即以主要为满足农村人口自我消费为主的传统经济部门与资本主义性质的以大工业为代表的现代经济部门并存的“二元经济”。刘易斯关于二元经济的思想大致可概括为:(1)资本积累可提高现代部门的劳动边际生产力,从而扩大该部门的劳动力需求;(2)现代部门的工资收入略高于传统部门;(3)在现行工资水平上,现代部门的劳动力需求大大超过供给,劳动力供给弹性是无限的;(4)现代部门的增长依赖于从传统部门吸收劳动力,而传统部门有大量剩余劳动力存在,这些劳动力的转移不会影响传统部门产量;(5)现代部门产量增加,导致就业增加,导致传统农业部门的劳动力转移,同时维持现代部门的既定工资率,可保持现代部门的高利润,资本家将获得的利润重新投资,导致现代部门进一步增加资本积累,再一次开始上述循环,直至农村剩余劳动力全部转移到现代部门中;(6)在不增加外部投入的情况下,可以在二元经济结构内部找到积累机制,这样发展中国家可以自己走出困境,而不必依赖发达国家的资本输出,从而摆脱殖民主义,避免对外依赖和由此带来的社会、政治、经济损失。

  12、Ebenezer Howard,Garden Cities of To-Morrow (Cambridge, MA:The MIT Press,1965)pp.33-35.

  13、参见:[美]詹姆斯·C·斯科特,《国家的视角——那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》,王晓毅译,北京社会科学文献出版社,2004年11月第一版,第9页。

  14、参见:FitEpatrick,Stalin’s Peasants PP.105-106。

  15、参见:韩俊等,引导农民集中居住区存在的问题与对策思考,国务院发展研究中心,第254号,第9页,2006年11月26日。

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