编者按：2009年开始实施的食品安全法已经进入修订程序。据记者了解，目前面向公众征求意见环节已于7月15日结束，国家食药监总局从本周开始将通过专家研讨、面向行业内部以及相关政府机构征求意见等方式继续吸纳民意，并计划于9月份向国务院法制办提交修订草案。法制办要将草案提交国务院常务会议审议，如果能赶在今年年底前提交全国人大常委会审议，修订后的食品安全法最早将于明年4月出台。
民以食为天，食以安为先。实施只有4年时间就启动修订程序，既凸显了国家对食品安全问题的重视，又凸显了治理食品安全问题的紧迫。食品安全法的修订将怎样承载全社会的期待？它又将在多大程度上重塑公众对食品安全的信心？为此，新华网记者特邀请食品安全方面专家、从业者、法律界人士，分别从政府监管、消费者维权以及市场机制等方面展开探讨。12日、13日、14日将分别刊发三篇系列文章。
[聚焦食品安全法修订之一]食品安全是监管出来的吗？
新华网记者 韩元俊 袁晗 实习生 马文华
“您认为当前食品安全问题频发的核心原因是什么？”当记者将这个问题抛向公众和行业专家时，所得到的答案并不一致。
接受记者采访的公众几乎众口一词把原因归结为监管不力，分段管理、相互协调的食品安全机制并没有发挥充分的作用，九龙治水的结局就是“龙多不治水”。
而专家尽管也认可当前的监管尚有不足的地方，但是将核心原因归结为“快速且无序扩张的食品产业与相对滞后的治理体系之间的差距”，这是经济社会发展的阶段性问题，任何国家都不可避免，在发达国家一度也非常严重。
一些监管机构和政府主管部门也通过一些数据和事例试图证明中国当前的食品安全治理还是取得了许多成效，但是这“和公众的期待还有很大差距”。
“还有差距恰恰就说明了进一步完善食品安全治理措施和法律法规的必要性。”北京常鸿律师事务所律师韩庆说，这也是食品安全法实施仅仅4年就启动修订程序的第一要义。
食品安全监管为何总和公众感受背离？
今年7月，英国经济学人智库发布了《全球食品安全指数报告》，报告依据世界卫生组织、联合国粮农组织、世界银行等权威机构的官方数据，综合评估107个国家的食品安全现状。其中在质量安全保障能力排名方面，中国排名43位，属于世界中上游、发展中国家前列，另一发展中人口大国印度则排名70位。
这一报告被许多媒体和研究机构以及政府部门广泛引用，以此证实中国食品安全现状并不那么糟糕，甚至领先于中国发展水平所处的阶段，“个别事件不足以影响总体质量安全保障水平”。
经济学人智库的报告在国际上都颇具权威性，但是这一数据并没有得到中国网友的认可，质疑之声在互联网上随处可见。
农业部发布的报告也显示，近年来，我国农产品质量安全状况不断改善。蔬菜、畜禽产品、水产品等主要农产品监测合格率都保持在96%以上，其中畜禽产品达到99%。但是调查发现，超过50%的消费者认为我国农产品质量安全问题比较严重，与监测结果形成强烈反差。
问题出在什么地方？监管到底有没有问题？
长期从事食品安全问题研究的国家行政学院副教授胡颖廉认为，监管部门日常监督检查、检测的频次和力度并不为外界所知，而当前社会普遍存在焦虑情绪，普通人对食品安全的信心几乎丧失，因此一有风吹草动，很容易引发公众恐慌心理，而媒体的作用也会导致个别或局部食品安全风险事件被放大。
“总体来说，近年来，食品安全治理政策创新是有成效的。只是，我国食品安全监管基础设施建设历史欠账过多，同时系统和科学的理论指导尚不足，加之社会转型期不法分子利益驱动行为时有发生，因此当前我国还处于食品安全风险易发期和高发期，总体形势不容乐观。”胡颖廉说。
南开大学法学院副教授宋华琳则将之归结为风险警示机制的问题，认为我国当前没有统一的风险监测、预警机制，尤其是公众无法掌握较为全面的食品安全状况。
这并不意味着我国食品安全监管就完美无缺。韩庆说，恰恰相反，自1998年以来，历次国务院机构改革都涉及食品安全监管，这就是适应发展形势的监管体制“主动纠偏”。
食药监总局能否“包打天下”？
根据现行的食品安全法，我国实行由各部门按职责进行分段管理的监管体制，也就是国务院食安办负责综合协调，农业、质检、工商、食药监、卫生部门各负其责的“非常5+1”的体制，但这一体制很难做到无缝对接，容易造成部门之间权责不明、重复执法、推诿扯皮等情形。
因此，在2013年全国两会通过国务院机构改革方案，将散落在相关部门的食品安全监管职能整合，成立了国家食品药品监督管理总局。
“监管职能的变化，意味着食品安全法规定的分段监管模式已经终结，需要修改相应条款，为机构改革和依法行政提供法理依据。”宋华琳告诉记者，重新确定部门职责，依法确立各地方政府、各有关部门行之有效的监管制度是这次食品安全法修订的重要内容。
但这并不意味着食药监总局将“包打天下”。据了解，本轮机构改革后，总局与食品相关的司是四个，主要行使食品安全宏观管理职能，包括分析研判形势、督促地方监管、纠正违法行为等，具体的监督执法办案则交给地方监管部门，同时要求加强与农业、卫生、公安等部门沟通协调。
地方政府对食品安全负总责同样有明确要求。宋华琳说，地方政府负责本辖区内的行政事务，能打破部门之间的藩篱，促进部门协调。“在法律修改中应该进一步明确食品安全监管的协调机制，明确地方政府的监管责任，明确食药监部门的综合协调职责以及机制。”
胡颖廉也认为这样的分工符合本轮机构改革“简政放权”、“少管微观，多管宏观”的总体思路，也符合地方政府负总责的制度安排。胡颖廉说，国家总局应该做的是顶层设计，也就是法规政策、标准制定、风险监测、重大事件应急等，这些都是地方没有能力提供的公共服务。所以，“我们不必太过担心监管力量薄弱，这是一个科学的制度设计。”
企业才是“第一责任人”
相关专家认为，公众存在政府对食品安全监管不力的看法，很大程度上也源于企业“第一责任人”的责任意识淡化，本该由企业承担的第一责任，却由政府为其背书。
今年2月，中国社会科学院食品药品产业发展与监管研究中心发布的报告称，在现有法规和运行背景下，食品上市前的审查，就相当于政府为其背书和担保（至少是部分担保），政府自然也就承担了相应的责任和风险。
胡颖廉认为，这个问题的核心是要转变理念和方式，目前监管部门主要扮演“保姆”或“保安”角色，管了许多不该管、管不好的事，出了事消费者当然找政府。监管部门要转变理念和方式，真正理想的角色应该是“警察”，让生产经营者自己担负起首负责任。
“食品质量是生产出来的，而不是监管出来的，食品生产经营者是食品安全的第一责任人。”宋华琳说，现行食品安全法第三条规定，食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，对社会和公众负责，保证食品安全，接受社会监督，承担社会责任。如何通过他律和自律相结合，从而规范食品行业，引导和促进食品行业健康发展，成为当务之急。
中国社科院食品药品产业发展与监管研究中心主任张永建认为，食品安全监管的重点不在于处罚了多少违法的“坏蛋”，而在于预防和全过程监管，在发生对消费者造成损害之前就发现问题。这就需要通过健全与完善违法事实公布、风险警示、信用体系、行业禁入等新型监管方式，来进行有效监管。
治理食品安全还需要全社会倡导“共治共享”的氛围，据了解，目前中央已经把食品安全监管工作纳入社会管理创新的范畴，社会管理则要求调动各方积极性。今年食品安全周的主题是“社会共治，同心携手维护食品安全”。汪洋副总理在出席全国食品安全宣传周主场活动时强调，要构建企业自律、政府监管、社会协同、公众参与、法治保障的食品安全社会共治格局，凝聚起维护食品安全的强大合力。因此，胡颖廉建议设立“主责在企业，主体是民众，主导靠政府”的工作格局，通过严格落实企业的主体责任，强化行政处罚和刑事司法衔接，在全社会倡导“共治共享”的食品安全氛围，避免人人造假、人人受害的“易粪相食”恶性循环。
